II SA/Wa 753/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Marcin Kwiatkowski, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Sieć [...] Polska z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia Sieć [...] Polska z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania S. S. O. – W. P. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu [...] października 2016 r. do Ministerstwa Obrony Narodowej wpłynął wniosek S. S. O. W.P. o udostępnienie informacji m.in. o tym, czy była prowadzona przez MON korespondencja z producentem śmigłowców B. H. W przypadku pozytywnej odpowiedzi Stowarzyszenie wnosiło o jej udostępnienie. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; dalej u.d.i.p.), w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie korespondencji prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej z producentem maszyn B. H. Podał, że korespondencja z producentem śmigłowców B. H. była prowadzona, jest ona procesem stałym i wynika między innymi z konieczności stałego monitorowania przez Siły Zbrojne RP potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych, zdolności do modernizacji sprzętu wojskowego, możliwości serwisowania uzbrojenia pozostającego na wyposażeniu polskiej armii oraz konieczności wsparcia rodzimych podmiotów w działaniach eksportowych. Jego zdaniem korespondencja w ww. zakresie nie może zostać udostępniona, ponieważ zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i może być redystrybuowana jedynie za zgodą podmiotu przemysłowego. S. S.O. W.P. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. Wskazał, że możliwe jest udostępnienie jednego pisma, tj. pisma Polskich Zakładów L. Sp. z o. o. w M. z dnia [...] września 2016 r. W odniesieniu do pozostałej korespondencji organ stwierdził, że odmowa udostępnienia jest zasadna, bowiem korespondencja, której udostępnienia odmówił, zawiera informacje przejawiające wartość gospodarczą w zakresie: potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych, zdolności oraz gotowości podmiotów do modernizacji Sprzętu Wojskowego pozostającego na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, możliwości serwisowania uzbrojenia polskiej armii; konieczności wsparcia rodzimych podmiotów w działaniach eksportowych, danych technicznych sprzętu wojskowego i działalności gospodarczej spółki. Wskazał, że powyższe informacje stanowią o potencjale wytwórców sprzętu specjalnego, ponadto określają obszary oraz kierunki ewentualnej ekspansji eksportowej, dlatego ich ujawnienie może spowodować naruszenie zasad konkurencyjności. Stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają ochronie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło S. S. O. W. P. i wskazało, że Minister Obrony Narodowej, będący organem władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżące Stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzuciło naruszenie przepisów Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa. Wskazało na naruszenie przepisów prawa materialnego u.d.i.p. a także, w zakresie w jakim stanowią podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe ograniczenie dostępności tych informacji Nadto wskazało na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 455/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i z tego względu nie poddaje się ujętym w niej zasadom udostępniania. W ocenie Sądu I instancji nie została w sprawie spełniona przesłanka przedmiotowa u.d.i.p., co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania tej ustawy i wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie korespondencji. Od powyższego wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r. skargę kasacyjną wniosło S.S. O. W. P.. Zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że korespondencja Ministra Obrony Narodowej z producentem maszyn B. H. nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy zdaniem skarżącego pisma organu władzy publicznej - Ministra Obrony Narodowej wychodzące od organu i kierowane do innego podmiotu stanowią informację publiczną. Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 jego sentencji i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że informacja dotycząca korespondencji MON z producentem śmigłowców B. H. stanowi, jak to słusznie uznał Minister Obrony Narodowej, informację publiczną. Osobną natomiast jest kwestia, czy korespondencja ta zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i czy może ona być udostępniona. Zdaniem NSA, Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, wadliwie nie uznając korespondencji, której udostępnienia domagało się skarżące Stowarzyszenie, za informację publiczną. Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki nie odniósł się tym samym do zarzutów skargi i nie dokonał kontroli legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie NSA, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest rozpatrzenie sprawy, w której zapadła decyzja Ministra Obrony Narodowej z dania [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Sprawa podlega rozpoznaniu po wyroku NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/18, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 455/17, stwierdzający nieważność ww. decyzji Ministra Obrony Narodowej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wskazał, że nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który korespondencję kierowaną przez organ władzy wykonawczej do podmiotu zewnętrznego, niewątpliwie dotyczącą spraw publicznych, nie uznał za informację publiczną. Jego zdaniem Minister Obrony Narodowej słusznie uznał żądaną korespondencję za informację publiczną generalnie podlagającą udostępnieniu. Niemniej jednak wskazał, że osobną jest kwestia, czy korespondencja ta zawiera informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa i czy może ona być udostępniona. Zdaniem NSA Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Wadliwie nie uznając korespondencji, której udostępnienia domagało się skarżące Stowarzyszenie, za informację publiczną, Sąd Wojewódzki nie odniósł się tym samym do zarzutów skargi i nie dokonał kontroli legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zatem także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zasługiwały na uwzględnienie. NSA wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/18, jednoznacznie stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje są informacją publiczną i generalnie powinny być udostępnione. Jednocześnie NSA wskazał, że osobną jest kwestia, czy korespondencja ta zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i czy może ona być udostępniona. Minister Obrony Narodowej wskazał, że oceniając wniosek Stowarzyszenia, po analizie korespondencji prowadzonej pomiędzy Ministerstwem Obrony Narodowej a producentami śmigłowców, uznał, że możliwe jest udostępnienie tylko tych pism, które nie zawierają informacji przejawiających wartość gospodarczą. Jego zdaniem stanowisko odmawiające udostępnienia informacji jednoznacznie stanowi o potencjale wytwórców sprzętu specjalnego, ponadto ingerencja w obszary określające obszary oraz kierunki ewentualnej ekspansji eksportowej, może spowodować naruszenie zasad konkurencyjności. Stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegają ochronie. Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niemniej jednak Minister Obrony Narodowej uznając, że udostępnienie informacji przejawiających wartość gospodarczą jest informacją zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegającą ochronie, winien był posiadać stanowisko producentów śmigłowców w zakresie ustalenia, czy ujawnienie korespondencji, objętej wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, dotyczy potencjału wytwórców sprzętu specjalnego. Zainteresowane podmioty w tym stanowisku powinny jednoznacznie wskazać, że informacje takie nie mogą być udostępnione. Korespondencja, której udostępnienia organ odmówił zawiera informacje przejawiające wartość gospodarczą w zakresie: • potencjału produkcyjnego podmiotów przemysłowych; • zdolności oraz gotowości podmiotów do modernizacji Sprzętu Wojskowego(SpW) pozostającego na wyposażeniu SZ RP; • możliwości serwisowania uzbrojenia polskiej armii; • konieczności wsparcia rodzimych podmiotów w działaniach eksportowych;  • danych technicznych SpW; • działalności gospodarczej spółki. Powyższe informacje mogą być chronione i mogą stanowić o potencjale wytwórców sprzętu specjalnego, ponadto mogą określać obszary oraz kierunki ewentualnej ekspansji eksportowej, a ich ujawnienie może spowodować naruszenie zasad konkurencyjności. Z tego powodu mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podlegać ochronie, niemniej jednak stanowisko takie powinny prezentować zainteresowane podmioty gospodarcze. W tym miejscu podkreślić należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, że oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. implikuje odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się u.d.i.p., a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna). W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - konieczne jest badanie przesłanki materialnej i formalnej tej tajemnicy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienie wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem zaniechanie dopełnienia powyższych obowiązków i poprzestanie na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych następstw ujawnienia informacji powoduje, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie poddaje się kontroli sądu. Podsumowując stwierdzić zatem należy, że w sprawie niniejszej brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy istniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, nie tylko ze względu na spełnienie przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, ale także przesłanki formalnej. Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wymaga bowiem od przedsiębiorcy podjęcia "niezbędnych działań w celu zachowania poufności". Podjęcie takich działań jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności, z drugiej zaś manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji. Przepis ten wskazuje więc na subiektywną przesłankę ochrony poufnej informacji w postaci woli przedsiębiorcy. Wola ta może być przejawiona w sposób wyraźny lub dorozumiany, jednak musi być dla innych osób rozpoznawalna. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 11 u.z.n.k. nie wymaga podjęcia jakiś nadzwyczajnych środków zabezpieczenia, lecz zabezpieczeń "niezbędnych". Za dopuszczalne należałoby również uznać działania przedsiębiorcy - mające na celu ochronę tajemnicy - podjęte nawet po dacie wpływu żądania udostępnienia informacji publicznej, jednak przed wydaniem decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ zbadał, czy w sprawie niniejszej spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy, tj. czy producent śmigłowców podjął działania w celu zachowania w poufności wnioskowanej informacji publicznej. Również z przedstawionych Sądowi materiałów źródłowych stanowiących przedmiot wniosku informacyjnego nie wynika, aby dokumenty te opatrzone były klauzulą poufności bądź, że przedsiębiorca podjął w inny sposób działania w celu zachowania informacji w poufności. Rozpatrując ponownie wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2016 r. organ będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. Wyjaśni, czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa. Do kosztów tych Sąd zaliczył wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.