II SA/Wa 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, mając za podstawę art. 92 i art. 96 w związku z art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.), po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego A. G., orzekł o utracie przez A. G. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 19 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. G. został mocą decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] przyznany od dnia 15 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi samotnemu. Jednak zainteresowana utraciła z dniem 19 sierpnia 2005 r. prawo do jego pobierania, gdyż z tą datą objęła w posiadanie lokal mieszkalny nr [...], stanowiący odrębną nieruchomość, położony przy ul. [...] w M. (miejscowość pobliska miejscowości pełnienia służby). Fakt ten, zdaniem organu, potwierdza przedłożony akt notarialny, z którego wynika, że lokal został oddany funkcjonariuszce do posiadania i korzystania z chwilą odbioru technicznego, co nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2005 r. Dodatkowo organ podał, że A. G. od września 2005 r. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, o czym świadczą wnioski składane przez nią w celu ustalenia zwrotu kosztów dojazdu. W dniu 19 grudnia 2006 r. A. G. skierowała do Komendanta Głównego Straży Granicznej – za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej – odwołanie od tej decyzji, wskazując, że wspomniany akt notarialny nie podaje dokładnej daty przekazania lokalu w posiadanie i użytkowanie, a jedynie mówi o jego odbiorze technicznym. Z kolei prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wyklucza możliwości ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu, na co wskazują odrębne w tym zakresie regulacje prawne. Podniosła, że zastosowana przez organ w decyzji interpretacja przepisów przeczy konstytucyjnym regułom prawa własności. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 92 ust. 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając jego pogląd, że jeżeli funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, to nie ma prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy wskazał, że A. G. z dniem 19 sierpnia 2005 r. weszła w posiadanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w M.. W jego ocenie, ustalenia w tym zakresie pozostają w zgodzie z zastosowanymi przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej przepisami, które prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wiążą z nieposiadaniem lokalu w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Wobec tego, że zainteresowana objęła w posiadanie lokal mieszkalny w miejscowości M., a więc miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby, utraciła zatem prawo do równoważnika z datą objęcia w posiadanie lokalu. Organ zaznaczył przy tym, że przepisy nie odwołują się do prawa własności, ograniczają się jedynie do posiadania, które może mieć charakter posiadania samoistnego lub zależnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności art. 96 ustawy o Straży Granicznej i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania oraz art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że w sprawie błędnie przyjęto, iż w dniu 19 sierpnia 2005 r. stała się posiadaczką lokalu mieszkalnego, gdyż w tym dniu doszło jedynie do podpisania protokołu zdawczo – odbiorczego lokalu. W jej ocenie, dopiero data podpisania aktu notarialnego, a więc dzień 20 października 2006 r., uprawniała organ do wydania decyzji o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż z tą datą skarżąca nabyła prawo do lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, wyrażone w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), realizuje się poprzez przydział mieszkania albo przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Według art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z brzmieniem § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, 3) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, 4) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 5) lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobów towarzystwa budownictwa społecznego, 6) tymczasowej kwatery. W świetle utrwalonego orzecznictwa, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko taka osoba, która nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiedniego pod względem przysługujących norm zaludnienia w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika jest więc powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że warunkiem przyznania równoważnika jest brak przydziału lokalu mieszkalnego. Dlatego konieczne jest ustalenie, czy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Według art. 99 powołanej ustawy lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi, między innymi wtedy, gdy posiada on w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Istotą świadczeń przyznawanych funkcjonariuszowi Straży Granicznej jest zapewnienie lokalu mieszkalnego albo przyznanie równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Przy czym uprawnienie do równoważnika jest ściśle związane z warunkami do przydziału lokalu mieszkalnego, a to wskazuje, że równoważnika nie można przyznać temu funkcjonariuszowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jeżeli funkcjonariusz ma (posiada) odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to nie nabędzie prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. A. G. został mocą decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] przyznany od dnia 15 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem wedle tego rozstrzygnięcia skarżąca wówczas nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Jednak z dniem 19 sierpnia 2005 r. skarżąca utraciła prawo do jego otrzymywania, gdyż z tą datą weszła w posiadanie lokalu mieszkalnego nr [...], stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego przy ul. [...] w M., a więc miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby. Okoliczność tę potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy akt notarialny, sporządzony w dniu 20 października 2006 r. Z treści aktu wynika, w szczególności zaś z jego § 4 ust. 1, że wydanie lokalu do posiadania i korzystania nastąpiło przed zawarciem umowy objętej aktem. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu wskazuje, że lokal został technicznie odebrany przez funkcjonariuszkę i jej męża w dniu 19 sierpnia 2005 r. Taka redakcja tego zapisu nie jest przypadkowa. Zapis ten łączy bowiem moment objęcia w posiadanie lokalu właśnie z datą odbioru technicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w tym dniu skarżąca wraz z małżonkiem stała się posiadaczką wspomnianego lokalu, stanowiącego już wówczas odrębną nieruchomość. Zawarta w formie aktu notarialnego umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży potwierdza to w § 1 ust. 3 pkt "h" i dowodzi, że na jej podstawie doszło do ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności, a więc nie przeniesienia posiadania, gdyż to nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2005 r. Innymi słowy, by mogło dojść do ustanowienia odrębnej własności lokalu, lokal wpierw musi stanowić odrębną nieruchomość (odrębny lokal mieszkalny nr [...], jako udział części we współwłasności nieruchomości, a w dacie 19 sierpnia 2005 r. współposiadania, dający się wyodrębnić z całości budynku [...] przy ulicy [...], który otrzymał numer [...]. Trzeba wskazać, że pojęcie "posiada", którym posługuje się ustawa o Straży Granicznej i cytowane rozporządzenie, nie zostało w nich zdefiniowane. To oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Jest to więc każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą), a więc zarówno posiadanie samoistne – tak, jak właściciel, jak i posiadanie zależne – tak, jak najemca, czy dzierżawca. Na podstawie dokonanego w dniu 19 sierpnia 2005 r. odbioru technicznego lokalu skarżąca, nie dysponując jeszcze tytułem prawnym, objęła w posiadanie przedmiotowy lokal i mogła z niego korzystać, nie będąc jeszcze jego właścicielką. Dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego nie ma znaczenia to, komu przysługuje prawo własności posiadanego przez funkcjonariusza lokalu. Ustawodawcy nie chodzi bowiem o własność, chodzi jedynie o posiadanie, a więc o fizyczne (faktyczne), a nie prawne, władanie lokalem. Trafnie więc organ stwierdził, że przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, mówiąc o posiadaniu lokalu mieszkalnego, nie wprowadza żadnego rozróżnienia, ani ze względu na tytuł do tego lokalu, ani ze względu na rodzaj posiadanego lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r. o sygnaturze akt I SA 1108/00, LEX nr 81656). Równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W obowiązującym stanie prawnym nie jest przypadkiem, że w sprawie wydaje się decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie decyzję o cofnięciu uprawnień do tego równoważnika. Ma to bowiem znaczenie przy ewentualnym ustalaniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. A. G. z dniem 19 sierpnia 2005 r. utraciła prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tak więc wydane w sprawie decyzje należało uznać za prawidłowe, odpowiadające zarówno przepisom ustawy o Straży Granicznej, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymywania. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Z samego faktu, że decyzja jest niekorzystna dla strony nie można wyprowadzać wniosku o łamaniu zasad procesowych przez organ. Niezadowolenie skarżącej z jego rozstrzygnięcia wyraża jedynie jej subiektywne odczucia, natomiast poddanie decyzji kontroli instancyjnej oraz sądowej umożliwia weryfikację aktu administracyjnego nie tylko w aspekcie zastosowanych norm prawa materialnego, ale także przepisów proceduralnych, w tym w szczególności zasad procesowych, których naruszenia Sąd nie stwierdził. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy również wyjaśnić skarżącej, że zasądzenie kosztów postępowania od organu możliwe jest jedynie w przypadku uwzględnienia skargi i tylko wtedy, gdy koszty te w sprawie wystąpiły (niniejsza sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, skarżąca nie korzystała z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a biorąc udział w rozprawie, do czasu jej zamknięcia nie przedstawiła żadnego zestawienia poniesionych wydatków, o której to możliwości została pouczona w zawiadomieniu o terminie rozprawy). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.