II SA/Wa 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego S. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie niniejszej zainicjował wniosek S. G., skierowany do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - ilości w 2013 r. zarejestrowanych wniosków i zarządzeń kontroli operacyjnych przez policjantów na terenie województwa [...] ogółem, - ilości wniosków, które nie uzyskały zgody na zarządzenie kontroli operacyjnych (ile przez prokuratora, a ile przez sądy), - ilości w 2013 r. kontroli operacyjnych w trybie art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji, - ilości w 2013 r. przypadków przedłużenia kontroli operacyjnych na okres ponad 3 miesiące. Dane dotyczyć miały województwa [...]. Decyzją z [...] lutego 2014r. [...] Komendant [...] Policji odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na ochronę informacji niejawnych. Rozpoznając sprawę, wskutek odwołania strony, Komendant Główny Policji decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który dopuszcza ograniczenie prawa dostępu do informacji. Następnie wskazał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż informacja dotycząca kontroli operacyjnych prowadzonych przez Policję, jest informacją niejawną, co wynika z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ podniósł nadto, że formularze, na których zamieszcza się dane dotyczące kontroli operacyjnych, w myśl zarządzenia nr 1147 KGP, objęte są klauzulą informacji niejawnych. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł S. G. W uzasadnieniu wskazał, że w ujawnieniu żądanej informacji nie widzi niebezpieczeństwa dla prowadzonych przez Policję operacji. Dane, których ujawnienia się domaga, mają bowiem charakter historyczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Jedną z podstawowych kwestii podlegających badaniu przez sąd administracyjny jest ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej – zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Powołując określoną normę prawną, jako podstawę rozstrzygnięcia, organ winien więc wyjaśnić powody, dla których tak uczynił. Winien dokonać jej analizy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo należy wspomnieć, że w zakresie dotyczącym informacji niejawnych sądy administracyjne nie są ograniczone w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (patrz: wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 491/11). Oznacza to, że sąd administracyjny winien mieć stosowny materiał przedstawiony przez organ, dla oceny tego, czy istotnie przedmiotem sprawy jest informacja niejawna. Materiał ten winien być zaś zawarty w uzasadnieniu stanowiska organu, którego emanacją jest stanowcze rozstrzygnięcie w formie decyzji. W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2451/11, stwierdzając że: "każdorazowo podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych, nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne, zadań (...)". Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia ww. kryteriów. Organ ograniczył się w niej bowiem jedynie do stwierdzenia, że sporna informacja ma charakter informacji niejawnej, oraz do powołania normy art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Takie umotywowanie skarżonego rozstrzygnięcia uznać należało jednak za niewystarczające. W sytuacji, gdy wyżej powołane przepisy mówią o utrudnieniu wykonywania czynności operacyjnych, czy utrudnieniu służbom wykonywania ich zadań, organ powinien wyjaśnić to, dlaczego ujawnienie żądanych informacji miałoby spowodować skutek ujęty w przedmiotowych przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych. Brak jest bowiem podstaw dla uznania, iż ujawnienie informacji dotyczących ilości kontroli operacyjnych będzie równoznaczne z utrudnieniem ich przeprowadzania. Wnioski w tym zakresie nie są oczywiste. Skoro więc organ dopatruje się w ujawnieniu spornej informacji skutku w postaci utrudnienia służbom wykonywania ich zadań, winien szczegółowo wyjaśnić podstawy faktyczne takiego poglądu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za potrzebą uszczegółowienia uzasadnienia w omawianym zakresie jest okoliczność, iż sporna informacja dotyczy aktywności operacyjnej w 2013 r., a nie aktywności aktualnej. Stąd więc organ winien dodatkowo wyjaśnić pogląd, że dane historyczne przekładają się na możliwość utrudnienia aktualnie prowadzonych przez policję kontroli operacyjnych. Reasumując, ww. uogólnienia, jakich organ dopuścił się w uzasadnieniu skarżonej decyzji sprawiają, że rozstrzygnięcie organu nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd nie znając powodów dla jakich organ zakwalifikował żądaną informację jako mającą znamiona informacji niejawnej, nie może zweryfikować poprawności takiego twierdzenia. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do poprawnego sporządzenia uzasadnienia, z uwzględnieniem wskazań tutejszego Sądu.