II SA/Wa 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 590/07 oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] o zwolnieniu [...] J. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do dyspozycji Dowódcy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 376/00 odrzucił skargę J. K. na powyższą decyzję, uznając, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 a pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), niedopuszczalna jest skarga w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia żołnierza zawodowego do dyspozycji. J. K. dnia 10 października 2006 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 1999 r. Adresat, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], stosownie do treści art. 65 § 1 kpa, otrzymane podanie przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że organem właściwym w sprawie jest wyłącznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie bowiem z treścią art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej przez J. K. decyzji, przewidziane w tej ustawie uprawnienia Ministra Obrony Narodowej przysługiwały Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podporządkowanych mu jednostkach wojskowych. Ponadto, sprawa dotyczy decyzji wydanej na wiele lat przed likwidacją jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a kwestionowana decyzja odnosi się wyłącznie do spraw wewnętrznych resortu MSWiA, co dodatkowo przemawia za przyjęciem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. K. jest wyłącznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na powyższe postanowienie Ministra Obrony Narodowej J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia, zarzucił naruszenie art. 21 ust. 3 w związku z art. 115 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz art. 157 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 590/07 oddalił skargę J. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wypowiadały się na temat kompetencji organu w związku z likwidacją jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do dnia 31 grudnia 2001 r. W większości z tych orzeczeń wskazywano, że to właśnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był organem właściwym do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do żołnierzy, którzy pełnili służbę w jednostkach wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie WSA w Warszawie, powołując art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800), zauważył również, że przepisem tym z dniem 1 stycznia 2002 r. wykreślony został art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55), który stanowił dotychczas podstawę prawną wykonywania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przewidzianych w ustawie uprawnień Ministra Obrony Narodowej, w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w podporządkowanych mu jednostkach oraz do kandydatów na żołnierzy zawodowych kształconych w nadzorowanych przez niego szkołach. Ustawodawca, odbierając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawnienia w stosunku do likwidowanych jednostek, nie ustanowił jednocześnie przepisu wyraźnie przenoszącego te uprawnienia na inny organ, tj. Ministra Obrony Narodowej. Omawiane regulacje nie zawierają także przepisów przejściowych określających właściwe organy do rozpatrywania odwołań od decyzji dowódców likwidowanych jednostek. Podkreślić ponadto należy, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), żołnierze zawodowi jednostek wojskowych, z którymi do dnia 31 grudnia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego, przeszli do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wymienieni w tym przepisie żołnierze mogli przejść do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą (art. 146 ust. 2). Z analizy powyższych przepisów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że to na Ministra Obrony Narodowej w sposób dorozumiany przeszły uprawnienia przysługujące dotychczas Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, uprawnienia Ministra Obrony Narodowej przysługiwały Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do żołnierzy pełniących służbę w podporządkowanych mu jednostkach wojskowych. Dlatego też należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dowódców jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych pozostaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Obrony Narodowej nie naruszył zatem prawa, przekazując Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia go z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Dowódcy [...]. W konsekwencji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zasadnie poprzednie postanowienie utrzymał w mocy. Sąd podniósł również, iż decyzja o zwolnieniu J. K. ze stanowiska i przeniesieniu go do dyspozycji wydana została dwa lata przed likwidacją jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem jest on organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku. Stanowisko takie jest tym bardziej zasadne że kwestionowana decyzja stanowiła wewnętrzną sprawę tego resortu, bowiem przenosiła żołnierza do dyspozycji w ramach struktur MSWiA. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów sądowych wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia postanowienia z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w związku z art. 157 § 1 kpa oraz art. 65 § 1 kpa; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a, przez wadliwe wskazanie podstawy prawnej wyroku. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 10, poz. 55 ze zm.), przez zastosowanie przepisu nieobowiązującego, skreślonego przepisem art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800); 2) art. 144, art. 146 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro ustawodawca, odbierając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawnienia w stosunku do likwidowanych jednostek, "nie ustanowił jednocześnie przepisu wyraźnie przenoszącego uprawnienia na inny organ - Ministra Obrony Narodowej", to organem właściwym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ, który wydał decyzję ostateczną w postępowaniu zwykłym. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca nie miał obowiązku wskazywania Ministra Obrony Narodowej, jako organu przejmującego kompetencję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, został skonstruowany w ten sposób, że kompetencje Ministra Obrony Narodowej zostały przeniesione na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do żołnierzy pełniących służbę w podporządkowanych mu jednostkach - na zasadzie wyjątku. Skreślenie przepisu szczególnego wyklucza wyjątkowe kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydawania decyzji w przedmiocie przebiegu służby żołnierzy zawodowych. W ocenie kasatora właściwość organów administracyjnych do wzruszania decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, należy oceniać według aktualnego stanu struktury administracji publicznej oraz rozdziału w niej właściwości w sprawach indywidualnych. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż w jego ocenie Sąd I instancji, przytaczając art. 144, art. 146 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, wadliwie wywiódł, że intencją ustawodawcy było, aby Minister Obrony Narodowej wykonywał przyznane mu uprawnienia w stosunku do żołnierzy likwidowanych jednostek, ale tylko tych, którzy przeszli do jego dyspozycji oraz wskazał, że przepisy te nie pozostają w żadnym związku ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, bowiem skarżący nie jest adresatem tych przepisów. W ocenie strony sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i nie może budzić wątpliwości, że w każdej nowej sprawie odrębnie ustala się kompetencję organu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r.: sygn. akt I OSK 1811/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, iż istota sprawy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż Minister Obrony Narodowej nie jest organem rzeczowo właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji żołnierza zawodowego pełniącego służbę w jednostce wojskowej podległej MSWiA,. W związku z tym, zdaniem NSA, przypomnieć należy, iż na mocy art. 144 ustawy z dnia ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), jednostki wojskowe podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w takiej bezspornie służył [...] J. K. - podlegały likwidacji do dnia 31 grudnia 2001 r. Konsekwencją tego założenia było skreślenie z poszczególnych aktów prawnych przepisów przyznających temu Ministrowi określone uprawnienia w stosunku do żołnierzy zawodowych pełniących służbę w tych jednostkach. Dotyczyło to między innymi skreślenia z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 108 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Jednakże w art. 146 ust. 1 - 3 powołanej ustawy o Biurze Ochrony Rządu stwierdzono, że żołnierze zawodowi jednostek wojskowych, z którymi do dnia 31 grudnia 2001 r. nie rozwiązano stosunku służbowego, przechodzą do dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przewidziano również możliwość przejścia tych żołnierzy do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej za jego zgodą. Jednakże postanowiono też, iż minister właściwy do spraw wewnętrznych zwalnia z zawodowej służby wojskowej żołnierzy, którzy w terminie wyżej określonym, nie przejdą do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Taka regulacja przedłużała w istocie okres likwidacji omawianych jednostek wojskowych i przejścia żołnierzy zawodowych tych jednostek do dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji aż do czasu zwolnienia ich przez wskazany organ ze służby. Oznaczało to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do tych żołnierzy nadal posiadał uprawnienia Ministra Obrony Narodowej. Tak więc przepis art. 146 ust. 3 cyt. ustawy o Biurze Ochrony Rządu był jedynym przepisem kompetencyjnym określającym właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec wskazanej grupy żołnierzy zawodowych. Tak więc NSA wskazał, że powyższe rozwiązanie było z kolei podstawą kolejnego unormowania przyjętego w § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 5, poz.54), które weszło w życie z dniem 6 lutego 2002 r. Przepis ten stanowił, że przepisy § 1 pkt 24, a więc rozdziału 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, stosuje się do żołnierzy zawodowych, którzy w dniu 31 grudnia 2001 r. pełnili czynną służbę wojskową w jednostkach podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo pozostali do dyspozycji tego ministra do czasu ich przejścia do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej, albo zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wskazany rozdział 11 (§ 163-165) rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej dotyczył służby wojskowej żołnierzy zawodowych w jednostkach podporządkowanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tak więc, jak podkreślił NSA, ww. omówione regulacje prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zachował wobec żołnierzy zawodowych zlikwidowanych jednostek wojskowych pozostających w jego dyspozycji wszelkie kompetencje aż do czasu ich zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Nie oznacza to jednak, że po dniu 1 stycznia 2002 r. jest on również uprawnionych do orzekania w trybach nadzwyczajnych. Od wskazanej daty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest już organem właściwym w sprawach żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby. A zatem organem uprawnionym do wzruszania decyzji administracyjnych dotyczących żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby, podlegających uprzednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jest obecnie Minister Obrony Narodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie należy zatem przyjąć, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] została podjęta w czasie, gdy J. K. pełnił służbę w jednostce podległej temu organowi. Skarżący został jednak zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Od tego czasu organem właściwym do wzruszania w trybach nadzwyczajnych decyzji podjętych w jego sprawie stał się Minister Obrony Narodowej. Nie zachodziły więc przesłanki do przekazania wniosku J. K. do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zachował wobec żołnierzy zawodowych zlikwidowanych jednostek wojskowych pozostających w jego dyspozycji wszelkie kompetencje aż do czasu ich zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Nie oznacza to jednak, że po dniu 1 stycznia 2002 r. jest on również uprawniony do orzekania w trybach nadzwyczajnych. Od wskazanej daty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest już organem właściwym w sprawach żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby. A zatem organem uprawnionym do wzruszania decyzji administracyjnych dotyczących żołnierzy zawodowych zwolnionych ze służby, podlegających uprzednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jest obecnie Minister Obrony Narodowej. Tak więc, kierując się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie należy zatem przyjąć, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] została podjęta w czasie, gdy J. K. pełnił służbę w jednostce podległej temu organowi. Skarżący został jednak zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Od tego czasu organem właściwym do wzruszania w trybach nadzwyczajnych decyzji podjętych w jego sprawie stał się Minister Obrony Narodowej. Rozpatrując powyższą sprawę należy zatem uznać, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], przekazujące wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Dowódcy [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest sprzeczne z prawem, bowiem wniosek taki powinien rozpatrzyć Minister Obrony Narodowej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.