II SA/Wa 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Izby Celnej [...] aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował M. S. na stopień [...] w korpusie [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji (aktu mianowania) z dnia [...] grudnia 2009 r. funkcjonariusz celny zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w przepisach [...] oraz [...], b) art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez mianowanie odwołującego na stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że w okresie od [...] do [...]pełnił obowiązki [...], tj. zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, natomiast akt mianowania nie odwołuje się w najmniejszym stopniu do art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej Ponadto, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, iż pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że akt mianowania na podstawie art. 223 ustawy, jest w istocie decyzją administracyjną. Organ podał, że z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nakładająca w myśl art. 223 ust. 1 na kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia jej wejścia w życie, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Niniejsza regulacja była wyrazem wpływu nowej ustawy w zakresie stopnia służbowego, na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Zadaniem organu było zatem przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, precyzyjnie wskazanego w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków, po przypisaniu mu nowego stopnia zgodnie z mechanizmem określonym w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Szef Służby Celnej stwierdził również, iż żądanie M. S. dotyczące mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie znajduje uzasadnienia, bowiem w jego przypadku przepis art. 223 ust. 3 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Natomiast odwołujący przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...] i w związku z tym, zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy, określono mu stopień w korpusie [...]. Ponadto organ jest związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Jednocześnie organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez zainteresowanego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Odnosząc się zaś do wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", stwierdził, iż przepis art. 223 ustawy został umiejscowiony w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej, gdzie określa się, iż w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Mając to na uwadze oraz okoliczność wprowadzenia w analizowanej ustawie nowego katalogu stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, należało przyjąć, że ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzanych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie, które przewidziano wyjątkowo w przypadkach określonych w art. 223 ust. 3 pkt 2. Zdaniem organu odmienna interpretacja przedmiotowego pojęcia prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Ponadto na przyjęte przez organ rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje też wykładnia językowa, ponieważ w innym przypadku doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności ustawodawcy. Z tego względu za nieuzasadnione uznał organ zarzuty odwołania dotyczące tak naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucił jej naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w treści przepisu zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza dzień bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, tj. dzień 30 października 2009 r., a nadto przez nadanie skarżącemu stopnia służbowego [...] w korpusie [...] Służby Celnej wbrew dyspozycji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służby Celnej. Wskazując na powyższe, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy także pod jego nieobecność. W uzasadnieniu podał, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Jeśliby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz przez nadanie przepisowi innego brzmienia. Wówczas w miejsce zwrotu "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", zamieściłby zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy". Właśnie w ten sposób ustawodawca zredagował brzmienie art. 222 ustawy, w którym użył zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy". Różnice w redakcji obu przepisów wskazują, że ustawodawca dokonał świadomego zabiegu, różnicując dwie odmienne sytuacje i dwa odmienne stany faktyczne. Skarżący podniósł, że w tym tonie wypowiedział się Sąd okręgowy w [...]w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach. Stosownie do treści art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Powołana ustawa wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, wymienione w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w Służbie Celnej obowiązują następujące korpusy i stopnie służbowe: 1. korpus szeregowych Służby Celnej: a. aplikant celny, b. starszy aplikant celny; 2. korpus podoficerów Służby Celnej: a. młodszy rewident celny, b. rewident celny, c. starszy rewident celny, d. młodszy rachmistrz celny, e. rachmistrz celny, f. starszy rachmistrz celny; 3. korpus aspirantów Służby Celnej: a. młodszy aspirant celny, b. aspirant celny, c. starszy aspirant celny; 4. korpus oficerów młodszych Służby Celnej: a. podkomisarz celny, b. komisarz celny, c. nadkomisarz celny, 5. korpus oficerów starszych Służby Celnej: a. podinspektor celny, b. młodszy inspektor celny, c. inspektor celny; 6. korpus generałów Służby Celnej: a. nadinspektor celny, b. generał Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, w świetle którego, zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu precyzyjnie wskazanego w ustawie w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Należy podkreślić, że akt mianowania M. S. przez Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczył właśnie mianowania na stopień służbowy w korpusie, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące zarówno stopień, jak i korpus, co wynika wprost z samego aktu mianowania oraz przepisów ustawy o Służbie Celnej, w tym w szczególności z powołanego art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że mianowanie na jeden ze stopni służbowych w określonym korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, co potwierdza również analiza art. 223 ust. 2-6 ustawy. Powyższa uwaga odnosić się musi także do zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, utrzymującej w mocy akt mianowania, lecz wyłącznie w zakresie określenia korpusu, a więc nie rozstrzygającej o całości sprawy. Tymczasem skarżący, kwestionując korpus, zakwestionował tym samym stopień służbowy. Organ odwoławczy do tej kwestii w istocie się nie odniósł, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zgodnie z którą rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Trzeba jednakże zauważyć, że powyższa uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń [...] o dopuszczalność drogi sądowej przed sądem pracy w sprawie o roszczenie wynikłe ze zmiany gradacji korpusu i mianowania na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dotyczy ona zatem wyłącznie kwestii braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej. Co prawda przepis art. 188 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w danym korpusie jako decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź odwołanie, tym niemniej nie można nie dostrzec wagi mianowania dla stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Niewątpliwie prowadzi ono bowiem w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej do zmiany jego dotychczasowej treści. Ponadto wywołuje daleko idące skutki w sferze praw i obowiązków funkcjonariusza, wyrażające się m.in. w możliwości awansu czy też obowiązku odbycia określonych szkoleń. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie takie wydane na podstawie art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie – tak odnośnie korpusu, jak i stopnia służbowego – jako że stanowi jedną decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11). Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy. Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw dotąd niezakończonych, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. W ocenie Sądu trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy, na który powołał się skarżący, ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie 223 nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Sąd nie podziela też poglądu Sądu Okręgowego w [...] zawartego w wyroku z dnia [.] r., sygn. akt [...], albowiem wskazując na prymat wykładni językowej przedmiotowego zwrotu, Sąd nie poddaje go głębszej analizie i dopuszcza jego różne rozumienie. Zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, w rozumieniu wyżej wskazanym, zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.