II SA/Wa 761/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Pismem z 7 lutego 2023 r., wniesionym drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, K. J. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") z żądaniem "wyjaśnienia w zakresie aktu administracyjnego z dnia [...] luty 2023 roku numer [...]". Nadmienionym przez skarżącego postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] KWP, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Natomiast postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] organ pierwszej instancji, w oparciu o art. 123 § 1 w związku z art. 113 k.p.a., odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia własnego z [...] lutego 2023 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2023 r. KWP podniósł, że jego postanowienie z [...] lutego 2023 r. zostało napisane w sposób zrozumiały i jasny, a mianowicie odmówiono nim wydania skarżącemu zaświadczenia jakoby w dalszym ciągu posiadał prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem kwestia uprawnienia skarżącego do tego świadczenia została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09, oddalającym skargę skarżącego na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...], na mocy której skarżący utracił prawo do przedmiotowego równoważnika. Orzeczenie to podlega powadze rzeczy osądzonej, co oznacza, że organy Policji, jak i sądy są nim związane. Wniosek skarżącego ma na celu jedynie mnożenie postępowań, a nie wyjaśnienie wątpliwości, których nie ma. Uzasadnienie postanowienia z [...] lutego 2023 r. zostało napisane w taki sposób, aby było dobrze zrozumiane przez skarżącego. W tej sytuacji jego żądanie trzeba traktować jako kolejną z wielu prób zablokowania normalnej pracy urzędu poprzez zarzucenie go dużą liczbą wniosków. Zatem wniosek skarżącego nie zawiera żadnej treści merytorycznej i nie wnosi nic nowego w przedmiotowej sprawie, która została rozstrzygnięta wiele lat temu. W konsekwencji brak było przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie z [...] lutego 2023 r., Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji") postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...], mając za podstawę art. 61a k.p.a., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego KGP podał, że w całości podziela co do meritum stanowisko KWP. Jednocześnie zaakcentował, iż niniejsza sprawa, związana z uprawnieniami do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, była już wielokrotnie na przestrzeni ostatnich 17 lat badana przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne. W tej sprawie zapadły już prawomocne orzeczenia. Organ drugiej instancji ocenił, że wniosek skarżącego ma wyłącznie charakter polemiczny, mający jedynie zagmatwać sprawę, przedłużyć jej trwanie, prowadzić do niekończących się wniosków i pism, z których nic nie wynika. Zdaniem KGP, żądanie strony posiada cechy pozorności, brak w sprawie realnego interesu opartego na prawie. Skarżący świadomie dokonuje kolejnych czynności procesowych, kierując się wyłącznie zamiarem obciążenia organu, a nie intencją rozpoznania, względnie zbadania sprawy co do istoty. Nadto wniosek skarżącego dotyczy kwestii, które zostały już rozpatrzone co do meritum w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1018/09. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie KGP skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, skontrolowania postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji oraz załatwienia jego wniosku aktem administracyjnym spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazał, że skarżący zakwestionował legalność postanowienia organu drugiej instancji nr [...], wydanego [...] marca 2023 r., "po rozpoznaniu zażalenia na utrzymujące w mocy postanowienie" KWP z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z [...] lutego 2023 r. nr [...]. Według KGP, skarga ta nie jest zasadna, a skarżący prezentuje wyłączenie swoją subiektywną ocenę co do niejasności i wątpliwości, które miałyby dotyczyć postanowienia KWP z [...] lutego 2023 r. nr [...]. Tymczasem instytucja określona w art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć do zmiany stanu faktycznego w sprawie, jak też zmiany samego rozstrzygnięcia. Żądanie skarżącego z [...] lutego 2023 r. wykracza poza zakres ww. przepisu. Organ drugiej instancji powołał się w tym kontekście na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1652/20 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji powołał art. 61a k.p.a. Zgodnie z przepisami ww. art., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Regulacja ta przewiduje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie ustalone zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (vide wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2738/21 i przywołany w nim wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 2738/21). W kontrolowanej sprawie organ drugiej instancji w oparciu o art. 61 k.p.a. nie odmówił wszczęcia postępowania, lecz uchylił postanowienie KGP z [...] lutego 2023 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Już samo zestawienie podstawy prawnej i treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wskazuje na błędne zastosowanie art. 61a k.p.a. Taką konkluzję potwierdzają okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Mianowicie skierowany do KWP w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wniosek skarżącego z [...] lutego 2023 r. dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia organu pierwszej instancji z [...] lutego 2023 r. nr [...], a więc nie zawierał żądania wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Tak też odczytał to żądanie KWP, odmawiając postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] wyjaśnienia wątpliwości co do treści swojego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2023 r. nr [...], uznając je za napisane w sposób zrozumiały i jasny. Na postanowienie z [...] lutego 2023 r., wydane na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 113 k.p.a., skarżącemu przysługiwało, stosownie do treści art. 113 § 3 k.p.a., prawo wniesienia zażalenia, o którym skarżący został pouczony przez organ pierwszej instancji i z którego to prawa skorzystał. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, KGP, przywołując art. 61a k.p.a. w podstawie prawnej rozstrzygnięcia z [...] marca 2023 r. nr [...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Jak już wzmiankowano, skarżący nie wnosił o wszczęcie nowego postępowania, lecz żądał wyjaśnienia wątpliwości co do funkcjonującego już w obrocie prawnym aktu. Nadto umorzenie postępowania świadczy o tym, że organ drugiej instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1972/20, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2597/20, NSA podniósł, iż istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Nadto w wyroku z 14 września 2023 r., sygn. akt I OSK 971/22, NSA zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem na etapie postępowania zażaleniowego nie zaszły żadne okoliczności, które czyniłyby wniosek skarżącego, złożony w trybie art. 113 § 2 k.p.a., bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji KGP, uchylając postanowienie KWP z [...] lutego 2023 r. i umarzając postępowanie w sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów art. 61a § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając zażalenie skarżącego, organ drugiej instancji uwzględni powyższe rozważania prawne, a następnie wyda rozstrzygnięcie w granicach sprawy zakreślonych żądaniem skarżącego z [...] lutego 2023 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.