II SA/Wa 769/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] S.A. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r, nr 153, poz. 1503 ze zm.) i przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2016 r. poz. 992), utrzymała w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji [...] S.A. wskazała, co następuje: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - skanów wszystkich umów na obsługę lub doradztwo prawne [...] S.A. (stałe i doraźne) wykonywanych w 2014 oraz 2016 roku; - wszystkich faktur, wystawionych w związku z obsługą prawną lub doradztwem prawnym [...] S.A. w tym tych, które nie wynikają z podpisanych umów; - jeżeli w roku 2015 r. lub 2016 r. nastąpiła zmiana podmiotu świadczącego obsługę prawną lub doradztwo prawne, Stowarzyszenie wnosiło o udostępnienie informacji w jakim trybie został wyłoniony poprzedni i nowy wykonawca, co zdecydowało o zmianie trybu udzielenia zamówienia (o ile taki miał miejsce) oraz jakie były kryteria udzielenia zamówienia wobec poprzedniego i nowego wykonawcy. [...] S.A. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówiła udostępnieni żądanych informacji, powołując się na tajemnice przedsiębiorstwa oraz na prawo do prywatności osób fizycznych (ochrona danych osobowych). Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu którego [...] S.A., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymała w mocy poprzedzające rozstrzygniecie. [...] S.A. podkreśliła, iż zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej zarówno przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej oraz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednakże obowiązek udostepnienia informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na zasadzie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowy pomiędzy [...] a podmiotami realizującymi zadania na rzecz [...], posiadają dla [...] wartość gospodarczą i dlatego umowom tym została nadana klauzula tajemnicy przedsiębiorstwa. Jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i przede wszystkim z uwagi na zawarte w nich informacje posiadające dla [...] S.A. wartość gospodarczą. [...] S.A. pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem [...] S.A. i upublicznienie pewnych informacji, związanych z działalnością Spółki może mieć dla niej bardzo dotkliwe skutki. Aby zapobiec takim niekorzystnym następstwom [...] nadaje pewnym dokumentom klauzule "tajemnica przedsiębiorstwa" w celu zachowania ich w poufności i zapobieżenia ich ujawniania osobom trzecim. Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom [...] S.A. zalicza się m.in. umowy na obsługę prawną, które zawierają dane odnoszące się m.in. do szczegółowych kwestii z zakresu funkcjonowania i organizacji [...] S.A. Wiedza w tym zakresie udostępniona podmiotom konkurencyjnym spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom [...] S.A. w bardzo szeroki sposób np. poprzez użycie jej we własnej działalności. Ponadto publicznie udostępnienie pewnych informacji w sytuacji, gdy [...] S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłaby interesom [...] S.A. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż upublicznienie wynagrodzeń zamieszczonych w przedmiotowych umowach, zawartych z osobami fizycznymi, naruszyłoby ustawę o ochronie danych osobowych a także prywatność tych osób. Stowarzyszenie [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. powyższej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust, 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, gdyż zbyt daleko idące, ograniczenie tego prawa, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, poprzez zbyt ekstensywne, zbyt daleko idące, ograniczenie dostępności informacji, objętych przedmiotem wniosku, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że odmowa udostępnienia informacji publicznej organ władzy publicznej następują w drodze decyzji oraz że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wydaniu dwóch decyzji administracyjnych w jednej sprawie administracyjnej, zainicjowanej złożeniem przez Stowarzyszenie jednego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wniosku z [...] lutego 2017 r.), art. 7 i art. 77 Kpa, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o: - uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z treści - art. 134 § 1 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego, rozpoznając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, uznać należało, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Po pierwsze, należy zaznaczyć, iż przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...], który wpłynął do jednostek [...] S.A. w dniu [...] lutego 2017 r. drogą elektroniczną, został załatwiony w dniu [...] marca 2017 r. dwoma decyzjami o tej samej treści skierowanymi – jedna do S. O. [...], druga do B. W. [...]. Wniesione przez Stowarzyszenie środki odwoławcze od tych decyzji zostały przez [...] S.A. załatwione także bliźniaczymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2017 r. również skierowanymi – jedna do S. O. [...], druga do B. W. [...]. Decyzje te różnią się jedynie odrębnymi numerami administracyjnymi (porównaj sprawa o sygn. II SA/Wa 770/17). Po drugie, ta sama osoba w imieniu [...] S.A. podpisała decyzje z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] kwietnia 2017 r. Po trzecie, zawarty w aktach administracyjnych sprawy wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony w formie elektronicznej i nie zawiera informacji o jego podpisaniu podpisem elektronicznym. Nadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji, aby przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, [...] wezwała Stowarzyszenie do uzupełnieni tego braku wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. istota sprawy sprowadza się do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania spraw z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tej ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem generalnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w Kpa. Nie stanowi on bowiem podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 Kpa i dlatego na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej - a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zobowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa zasada wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma zastosowanie gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. W tej materii rysują się dwa zagadnienia z zakresu procedury zawartej w Kpa – zasada nakazująca rozpatrywanie podpisanego wniosku inicjującego sprawę oraz zasada wyłączenia od rozpatrzenia środka odwoławczego osoby wydającej decyzję poprzedzającą. Zasady te nie zostały przez [...] S.A. w niniejszej sprawie dochowane. Gdy podmiot zobowiązany zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej powinien żądać od wnioskodawcy usunięcia jego braków formalnych, do których należy braku podpisu na wniosku (orzeczenia NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 1002/ 09 oraz orzeczenie WSA sygn. akt II SA/Wa 2167/14 z dnia 16 grudnia 2014 r.). Podobnie uważa także Sergiusz Szuster w Komentarzu LEX/el 2003, odnoszącym się do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znajdujący się w tych aktach nie zawierał podpisu. Podkreślić tu należy, iż podpisanie przez Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie konwaliduje braku podpisu na wniosku o udostepnienie informacji publicznej z [...] lutego 2017 r. Z kolei, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, [...] naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydała bowiem ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji poprzedzającej - z dnia [...] marca 2017 r. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 oraz wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06; z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08). Zasada ta wynika z prawa obywatela do sprawiedliwego i obiektywnego rozpoznania odwołania. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 Kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Powyższe zasady muszą być także przestrzegane, gdy decyzję wydaje spółka prawa handlowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w trybie przewidzianym w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt administracyjnych, osoba wydająca w imieniu [...] S.A. decyzję z dnia [...] marca 2017 r. posiadała stosowne upoważnienia do jej wydania. Jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być rozpatrzony przez inną osobę, stosownie do tego upoważnioną przez Zarząd [...] S.A., albo przez członka Zarządu Spółki. Powyższe naruszenie stanowi przesłankę do wznowienia postepowania i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt b) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę [...] S.A. odniesie się również do innych procesowych zagadnień, wyszczególnionych poniżej. Jak wynika z pism stron, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do różnych jednostek [...] S.A. Należy zatem ustalić czy nie został on przez Stowarzyszenie przed podjęciem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w jakiejkolwiek formie podpisany - podpis analogowy czy elektroniczny. Jeżeli ustalenia te potwierdzą stan jaki obrazują akta niniejszego postępowania administracyjnego - brak podpisania wniosku - to decyzję z dnia [...] marca 2017 należy uchylić jako podjętą z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2) Kpa - rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną. Następnie [...] S.A. powinna, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 Kpa wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., poprzez jego podpisanie bądź opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, iż nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę [...] S.A. odniesie się również do zagadnienia wydania w dniu [...] marca 2017 r. dwóch decyzji o tej samej treści skierowanych – jedna do S. O. [...], druga do B. W. [...], różniących się numerami administracyjnymi. Zarówno S. O. jak i B. W. to osoby z grona Zarządu Stowarzyszenia, które działają za to Stowarzyszenie. Zatem nie jest zrozumiałe dlaczego [...] S.A. wydała aż dwie decyzje odmowne w dniu [...] marca 2017 r., w sprawie wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, kierując te decyzje odpowiednio do S. O. [...] i do B. W. [...], zamiast jednej do Stowarzyszenia [...] Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).