II SA/Wa 77/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę M. W. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. M. W. - żołnierz służby stałej - w dniu [...].07.2020 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor") wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Z załączonego rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] nr [...] z dnia [...].01.2020 r. wynikało, że zostanie on zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza z dniem [...].07.2020 r. Ww. żołnierz przedstawił zaświadczenie Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...], który potwierdził, że rozkaz personalny Dyrektora Departamentu [...] nr [...] z dnia [...].01.2020 r. o zwolnieniu ze służby M. W. otrzymał w dniu [...].02.2020 r., od którego nie wniósł odwołania i w związku z tym stał się ostateczny z dniem [...].02.2020 r. Ponadto ww. żołnierz na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. z dniem [...].07.2020 r. będzie posiadał 30 lat, 0 miesięcy i 1 dzień wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. M. W. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał w oświadczeniu dzień [...].02.2020 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] i nie posiadał członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz.2356 ze zm., dalej "ustawa o zakwaterowaniu", "ustawa"). Dyrektor orzekając decyzją nr [...] z dnia [...].10.2020 r. o wypłacie odprawy mieszkaniowej w wysokości 146 515,58 zł uwzględnił do jej wyliczenia wartość przysługującego lokalu z uwzględnieniem 2 norm powierzchni użytkowej podstawowej, tj.; normę na wnioskodawcę - 12 m2 oraz normę z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego -12 m2, czyli łącznie 24 m2. M. W. złożył do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, (dalej: "Prezes") odwołanie w ustawowym terminie. Skarżący zarzuca, że Dyrektor do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie przyjął, że osobie nieposiadającej członków rodziny przysługuje 1 norma w wysokości 12 m2, w sytuacji gdy żołnierzowi prowadzącemu gospodarstwo jednoosobowe należna norma wynosi nie mniej niż 16 m2. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes stwierdził, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej (...). Przepis art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem okresu służby żołnierza liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny (art. 47 ust. 1 pkt 1) i wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, jako iloczynu maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 6 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 47 ust. 1 pkt 3). W rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest to że, odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek M. W., złożony przed zwolnieniem ze służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, w stosunku do którego wydana została ostateczna decyzja (rozkaz personalny) o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. M. W. na dzień zwolnienia ze służby wojskowej, tj. na [...].07.2020 r. posiadał wysługę od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 30 lat, 0 miesięcy i 1 dzień i nie zajmował lokalu mieszkalnego z zasobu Agencji Mienia Wojskowego. Strona do dnia [...] lutego 2020r. zajmowała miejsce w internacie przy ul. [...] w [...]. Orzekając w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, organ poza ustaleniem istnienia przesłanek warunkujących przyznanie samego prawa, wyrażonego w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu, zobligowany jest również do określenia liczby norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej i ten zakres jest w niniejszej sprawie istotą sporu. Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej M. W. wskazał w oświadczeniu dzień [...].02.2020 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] i nie posiadał członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie Prezesa, aby prawidłowo rozstrzygnąć spor, kluczowe jest zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz stan jego rodziny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz.U.2016.1211) żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe o stopniu etatowym: 1) od generała brygady (kontradmirała) do generała (admirała) - przysługują trzy normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego; 2) od majora (komandora podporucznika) do pułkownika (komandora) - dwie normy; 3) do kapitana (kapitana marynarki) włącznie - jedna norma. Dokonując analizy treści powyższych unormowań organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawcy prowadzącemu gospodarstwo jednoosobowe, z racji na posiadany stopień etatowy [...], przysługują 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. 24 m2. Norma powierzchni użytkowej podstawowej z jednego tytułu wynosząca nie mniej 16 odnosi się wyłącznie do dolnej granicy normy w przypadku żołnierza samotnego i posiadającego 1 normę, co niewątpliwie ma na celu zabezpieczenie minimalnie godnych warunków mieszkaniowych. Wprowadzając warunek 16 m2 ustawodawca odniósł go jedynie do 1 normy. W sytuacji samotnego żołnierza posiadającego uprawnienie do 2 norm, wymóg 16 m2 jest zawsze zachowany, albowiem przekracza podwójną dolną granicę normy. Wówczas potrzeba zagwarantowania stosownej powierzchni użytkowej podstawowej jest zrealizowana. Organ zwraca uwagę, że gdyby podzielić stanowisko skarżącego, iż przysługują mu z racji posiadanych 2 norm powierzchni użytkowej podstawowej 32 m2, to wówczas stronie przysługiwałby lokal mieszkalny jak dla 3 osobowej rodziny, co jednoznacznie wskazuje, że sposób odczytania powyższego przepisu przez skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Organ odwoławczy wskazał, iż mając powyższe na względzie powyższe organ I instancji prawidłowo ustalił, że M. W. w dniu wskazanym w oświadczeniu posiadł uprawnienia do 2 norm powierzchni użytkowej podstawowej (1 osobowy stan rodzinny oraz zajmowane stanowisko służbowe), w związku z czym przysługująca maksymalna powierzchnia użytkowa podstawowa lokalu mieszkalnego wynosi 24 m2. M. W. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Skarżący podnosił, iż w jego ocenie: 1) artykuł 26 ust. 1 tejże ustawy jest na tyle klarownie skonstruowany, że nie potrzebne są dodatkowe interpretacje, a wręcz nie powinno być dla nich miejsca. Jakakolwiek forma interpretacji zapisów art. 26 ust. 1 inna niż jego literalne zapisy podważałaby zasady składni i syntaktyki oraz logikę treści dokumentu. W zdaniu trzecim art. 26 ust. 1 tj.: "W przypadku gospodarstwa Jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2 ." wyraz "norma" jest powiązana i odnosi się bezpośrednio do znaczenia normy użytego w zdaniu drugim artykułu czyli normy powierzchni użytkowej podstawowej. Wyraz norma w tymże artykule ma jasne znacznie i znaczenie tego wyrażenia zostało jednoznacznie określone, w związku z czym, interpretacja dokonana przez Agencję Mienia Wojskowego jest całkowicie sprzeczna z literalną wykładnią zapisów art. 26 ust.1 ustawy. Natomiast algorytm naliczania wartości przysługującego lokalu mieszkalnego wskazany w art. 47 ust. 1. pkt 3 ustawy mówi że: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowe! podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego." Skarżący wskazuje, że biorąc więc pod uwagę zapisy art. 26 ust. 1 oraz zapisy art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy niezrozumiałym jest dlaczego przedstawiciele Agencji Mienia Wojskowego nie przyjęli do naliczeń normy 16m2. Co więcej, interpretacja zapisów ustawy dokonana przez Agencję Mienia Wojskowego wydaje się przeczyć dyrektywom wykładni językowej, tj. dyrektywie, która zakłada, że nie należy interpretować przepisów w taki sposób, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne. Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznawana w powyższych ramach prawnych podlegała oddaleniu. M. W. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał w oświadczeniu dzień [...].02.2020 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym [...] i nie posiadał członków rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżącemu do wyliczenia świadczenia przysługują dwie normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego. Osią sporu między stronami jest wykładnia art. 26 ust. 1 ustawy zgodnie z którym: "Przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2." Konstrukcja art. 26 ustawy dotyczy określenia powierzchni użytkowej oraz struktury kwatery. Należy podzielić stanowisko organu, iż żołnierzowi prowadzącemu jednoosobowe gospodarstwo domowe została zagwarantowana norma nie mniej niż 16 m2, co wiąże się bezpośrednio z potrzebą zapewnienia godnych warunków mieszkaniowych. W sytuacji samotnego żołnierza posiadającego uprawnienia do dwóch norm, wymóg minimum 16 m2 jest zawsze zachowany. Nie ma podstaw do przyjęcia, jak oczekuje skarżący, iż przy 2 normach minimalna powierzchnia przyjęta do wyliczenia będzie wynosiła 32 m2. Organ słusznie wskazał, iż gdyby przyjąć interpretacje skarżącego, stronie przysługiwałby lokal mieszkalny jak dla 3 osobowej rodziny. Powyższe nie da się pogodzić z racjonalnym i logiczny ustawodawstwem. Powyższe normy są natomiast dekodowane w pierwszym rzędzie przy wykładni przepisów. Wskazanej wykładni nie zmienia brzmienie przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, który wskazuje, iż "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Zgodnie bowiem z treścią art. 26 ust. 1 ustawy w przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2, co wskazuje na odniesienie do 1 normy a nie do stanu faktycznego, w którym żołnierz prowadzący jednoosobowe gospodarstwo nabył uprawnienia do 2 lub więcej norm. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, iż organy oprócz wykładni językowej powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, iż normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239). Organ uwzględnił wszystkie wskazane wyżej dyrektywy w procesie rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co nie może być uznane za działanie dowolne, bowiem organ odwołał się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi i zrekonstruował jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Organ bowiem nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił motywy rozstrzygnięć w sprawie oraz prawidłowo realizował wytyczne wynikające z dyspozycji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.