II SA/Wa 770/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487) po rozpoznaniu wniosku T. W. z dnia 26 lutego 2007 r. dotyczącego przyznania należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym odmówił przyznania ww.: 1. diet dla wnioskodawcy i członków rodziny na czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; 2. ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu z miejscowości M. do nowego miejsca zamieszkania – miejscowości K.; 3. ryczałtu z tytułu przeniesienia miejscowości M. do miejscowości K.; 4. zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego z miejscowości M. do miejscowości K.; 5. zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych zgodnie z załączonym rachunkiem w wysokości 4 270,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. W. pełni zawodową służbę wojskową obecnie w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr MON. Rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON nr [...] z dnia [...] października 2006 r. oficer został oddelegowany do wykonywania obowiązków służbowych w służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Na podstawie rozkazu Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. zadania służbowe T. W. realizuje na terenie miejscowości K. W dniu 26 lutego 2007 r. T. W. wystąpił z wnioskiem o wypłatę należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym z miejscowości M. do miejscowości K. Dalej organ wskazał, że z potwierdzenia zameldowania na pobyt stały, wystawionego przez Urząd Miejski [...] K. dnia [...] lutego 2007 r. T. W. od dnia [...] lutego 2007 r. został zameldowany wraz z rodziną w K. przy ulicy [...] na pobyt stały. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe z tytułu przeniesienia służbowego żołnierzowi przysługują: 1. diety dla żołnierza i członków rodziny – za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania; 2. ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania osób, których mowa w pkt 1; 3. ryczałt z tytułu przeniesienia; 4. zasiłek osiedleniowy; 5. zwrot kosztów urządzenia domowego. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, iż § 2 pkt 4 rozporządzenia określa, że przeniesienie służbowe, to wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował stanowisko służbowe, wobec powyższego skierowanie T. W. do wykonywania obowiązków służbowych w miejscowości K., nie spełnia wymogów przeniesienia służbowego w rozumieniu powołanego przepisu, a więc należności finansowe nie należą się oficerowi. Od decyzji ww. wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa – po rozpatrzeniu odwołania T. W. z dnia 10 kwietnia 2007 r. od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania należności z tytułu przeniesienia służbowego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w myśl art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienie i podróże służbowe. Miejscowością, w której T. W. ostatnio zajmował stanowisko służbowe był R. Do K. został skierowany do wykonywania obowiązków służbowych, w związku z przebywaniem w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr MON. Zatem w sytuacji T. W., zdaniem organu nie została spełniona przesłanka, od której uzależnione jest przyznanie przedmiotowego świadczenia, tj. wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, w której żołnierz ostatnio zajmował stanowisko służbowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości. Zagadnieniem spornym w sprawie niniejszej jest wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe w zakresie regulacji dotyczącej dodatku osiedleniowego. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na podstawie § 9 powołanego rozporządzenia, opierając się wyłącznie na językowej wykładni tego przepisu. Jest rzeczą bezsporną, że wykładnia językowa jest wykładnią, którą stosujemy jako pierwszą w stosunku do wykładni systemowej i wykładni celowościowej. Równocześnie wskazuje się szereg okoliczności uzasadniających odstąpienie od sensu językowego przepisu w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne lub nieusprawiedliwione, a zatem do takich sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i celowościową. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd dokonana przez organy wykładnia § 9 rozporządzenia nie może się ostać, albowiem prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i wykładnią celowościową. Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 86 ust. 1 stanowi, że żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Ust 2 zawiera delegacje dla Ministra Obrony Narodowej, który w drodze rozporządzenia ma określić wysokość oraz tryb przyznawania należności za przeniesienia i podróże służbowe oraz rodzaju należności i sposobu ustalania ich wysokości oraz terminów i trybu wypłaty tych należności. Wobec powyższego całość regulacji dotycząca problematyki należności za przeniesienia służbowe znalazła się w akcie wykonawczym, tj. w rozporządzeniu MON z dnia 28 maja 2004 r. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wymienia rodzaje należności, które przysługują żołnierzowi z tytułu przeniesienia służbowego, a jednym z rodzajów tej należności jest wymieniony w pkt 4 zasiłek osiedleniowy. W § 6 ust. 1 rozporządzenia określona została zasada kiedy można nabyć zasiłek osiedleniowy. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przysługuje zasiłek osiedleniowy. Z powyższego przepisu wynika, aby nabyć prawo do zasiłku osiedleniowego muszą być spełnione dwie przesłanki: przeniesienie służbowe i związane z tym przeniesieniem przesiedlenie żołnierza na pobyt stały. Od tej zasady wyrażonej w § 6 rozporządzenia wprowadzone zostały dwa wyjątki określone w § 9 rozporządzenia. Wyjątki związane są z drugą z wymaganych przesłanek dla nabycia zasiłku osiedleniowego, tj. przesłanką przesiedlenia się żołnierza. I tak z § 9 wynika, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje w razie przeniesienia służbowego żołnierza do poprzedniego miejsca pełnienia służby, w którym on sam lub jego małżonek nadal posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w miejscowości, w której są zameldowani na pobyt stały. Pierwsza sytuacja jest powrotem do wcześniejszego miejsca pełnienia służby, dlatego zasiłek osiedleniowy nie przysługuje. Natomiast druga sytuacja wskazana w § 9, która powoduje, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje, ma miejsce wówczas gdy przeniesienie służbowe żołnierza następuje do "miejscowości, w której są oni zameldowani na pobyt stały". Dla wyróżnienia tej sytuacji posłużono się kryterium zameldowania na pobyt stały. I tutaj pojawia się pytanie o cel i funkcje jakie rozwiązanie to ma realizować, a tym samym w jakich stanach faktycznych może być stosowane. Ograniczenie się do wykładni językowej tego przepisu prowadzi do takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, gdzie w sposób nie budzący wątpliwości następuje przeniesienie żołnierza wraz z rodziną na pobyt stały w związku z przeniesieniem służbowym, ale fakt, że zameldowanie się żołnierza na pobyt stały nastąpiło przed objęciem przez żołnierza stanowiska służbowego, pozbawia go prawa do zasiłku osiedleniowego. Z drugiej zaś strony wykładnia językowa tego przepisu pozwalałaby na przyznanie zasiłku osiedleniowego w takiej sytuacji, gdy żołnierz został przeniesiony służbowo do miejscowości, w której mieszkał i nadal mieszka, ale nie jest w niej zameldowany na pobyt stały. Tak więc faktycznie nie dochodzi do przeniesienia na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, albowiem tym nowym miejscem pełnienia służby stała się miejscowość, w której żołnierz już mieszkał, a mimo to byłby uprawniony do otrzymania zasiłku osiedleniowego, albowiem nie jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości w której mieszka. W pierwszej sytuacji dochodzi do przesiedlenia, a mimo to zasiłek osiedleniowy nie przysługuje i druga sytuacja, w której nie dochodzi do przesiedlenia, a mimo to zasiłek osiedleniowy przysługuje, powodują, że zasadne staje się pytanie, czy taka wykładnia nie prowadzi do rezultatów sprzecznych zarówno z wykładnią systemową jak i wykładnią celowościową tego rozwiązania. Analizując § 9 wskazać należy, że reguluje on wyjątki od zasady zawartej w § 6, wobec tego dokonując wykładni § 9 nie można się ograniczyć tylko do tego przepisu, ale trzeba całościowo spojrzeć na regulację dotyczącą zasiłku osiedleniowego. Zdaniem Sądu wykładnia § 9 nie może prowadzić do takich rezultatów, które byłyby sprzeczne z zasadą zawartą w § 6, a do takich właśnie prowadzi wykładnia językowa. Wobec tego należy rozważyć kryterium "zameldowania na pobyt stały". Problematyka zameldowania, wymeldowania jest uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 6 ust 1). Ustawa wprowadza obowiązek meldunkowy, który między innymi polega na zameldowaniu się w miejscu stałego pobytu lub pobytu czasowego. A zatem zameldowanie na pobyt stały danej osoby to zarejestrowanie jej zamieszkania w określonej miejscowości pod konkretnie wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu. Wprowadzenie obowiązku meldunkowego ma prowadzić do takich sytuacji, w których faktyczne miejsce pobytu stałego danej osoby jest zgodne z danymi zawartymi w ewidencji ludności. Wobec powyższego posłużenie się w § 9 rozporządzenia kryterium zameldowania na pobyt stały, to posłużenie się kryterium zamieszkiwania w danej miejscowości z zamiarem pobytu stałego, którego potwierdzeniem jest właśnie zameldowanie. W praktyce dochodzi do takich sytuacji, że miejsce pobytu stałego danej osoby jest rozbieżne z danymi zawartym w ewidencji ludności, czyli w takich przypadkach dane zawarte w ewidencji ludności dotyczące zameldowania na pobyt stały danej osoby pozostają w sprzeczności z faktycznym miejscem zamieszkania tej osoby z zamiarem stałego pobytu. Należy zatem rozważyć, czy w związku z posłużeniem się w § 9 rozporządzenia kryterium zameldowania na pobyt stały, ma oznaczać miejsce pobytu stałego danej osoby, potwierdzeniem którego jest zameldowanie na pobyt stały, czy też kryterium to należy traktować czysto formalnie i brać pod uwagę wyłącznie miejsce zameldowania na pobyt stały danej osoby w oderwaniu od miejsca faktycznego pobytu stałego danej osoby. Zdaniem Sądu użyte w § 9 kryterium zameldowania na pobyt stały użyte zostało w tym pierwszym znaczeniu, czyli potwierdzać faktyczne miejsce pobytu stałego danej osoby. Jeżeli zatem w danym stanie faktycznym zameldowanie na pobyt stały danej osoby jest odmienne od faktycznego miejsca pobytu stałego danej osoby, nie można kierować się wyłącznie formalną przesłanką zameldowania na pobyt stały dla ustalenia, czy z przeniesieniem służbowym żołnierza łączy się przeniesienie na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, czy też takie przesiedlenie nie ma miejsca. Tym samym zgodnie z § 9 rozporządzenia należności o których mowa w § 5 i 6 nie przysługują w razie przeniesienia służbowego żołnierza do miejscowości, w której są oni zameldowani na pobyt stały tzn. jeżeli miejsce zameldowania jest zgodne z faktycznym miejscem pobytu. Jeżeli zaś przeniesienie służbowe żołnierza następuje do miejscowości, w której są zameldowani na pobyt stały, ale faktycznie miejsce ich pobytu jest inne i żołnierz dopiero dokona przesiedlenia się do miejsca gdzie jest już zameldowany na pobyt stały, to zdaniem Sądu spełnia przesłankę do otrzymania zasiłku osiedleniowego. Taka wykładnia jest zgodna z zasadą wynikającą z § 6 zgodnie, z którą zasiłek osiedleniowy przysługuje żołnierzowi, który w związku z przeniesieniem służbowym przesiedlił się na pobyt stały do nowego miejsca służby. Tak więc, przesłanką jest faktyczne przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby, a dokument zameldowania na pobyt stały w nowym miejscu pełnienia służby potwierdza faktyczne przesiedlenie. Jeżeli zatem nie byłoby faktycznego przesiedlenia do nowego miejsca pełnienia służby, albowiem żołnierz już zamieszkiwał w tym miejscu, ale bez zachowania obowiązku zameldowania, a którego dokonał dopiero po przeniesieniu służbowym, nie może nabyć prawa do zasiłku osiedleniowego. Również należy zwrócić uwagę na cel i funkcję zasiłku osiedleniowego, którego wysokość jest zróżnicowana w zależności czy żołnierz przesiedla się sam czy z rodziną. Podstawową funkcją tego świadczenia pieniężnego jest obniżenie kosztów związanych z dokonanym przesiedleniem, do którego doszło w związku z przeniesieniem służbowym. Stąd przepisy rozporządzenia dotyczące zasiłku osiedleniowego winny być interpretowane w sposób, który pozostawałby w zgodzie z powyższym celem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.