II SA/Wa 770/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie delegowania P. K. do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Policyjnej Unii Europejskiej w [...]. W motywach uzasadnienia decyzji organ podał, że kwestionowany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nie jest dotknięty kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, że powyższym rozkazem personalnym P. K. został delegowany na okres roku, w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Pokojowej Unii Europejskiej w [...] (EUPM), w charakterze specjalisty ds. [...]. Jednocześnie organ przyznał, że powyższy rozkaz nie rozstrzygał ani o przyznaniu P. K. dodatku zagranicznego, ani o odmowie jego przyznania. Stwierdził też, że okoliczność powyższa nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, że policjant mógł zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami kraju, na podstawie art. 145a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), a podstawą tego delegowania stanowił art. 145f pkt 2 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 1755). Stwierdził, że nieokreślenie w rozkazie personalnym z dnia 3 stycznia 2003 r. stawki i dodatku zagranicznego nie przesądza o tym, że rozkaz ten wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł również, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym (Dz. U. Nr 192, poz. 1607 ze zm.) w zw. z regulacjami cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych (...), dodatek zagraniczny przysługiwał policjantowi, który nie pobierał ryczałtu na pokrycie utrzymania lub nie zapewniono mu bezpłatnego utrzymania bądź świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania. W konkluzji uznał, że wypłacenie dodatku zagranicznego było uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego na okoliczność kosztów utrzymania policjanta z tytułu delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa. Nadto, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 5 ust. 3 rozporządzenia z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa, poprzez ich błędną interpretację. Nadto zarzucił naruszenie zasad postępowania, wyrażonych w art. 6-8 i art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący nie był uprawniony do przyznania mu świadczenia w postaci dodatku zagranicznego, a zatem nie można uznać, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2003 r. wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż w przedmiocie wypłaty dodatku zagranicznego toczą się dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] i rozstrzygnięcia o dodatku zagranicznym, w trybie art. 155 k.p.a. Zostało ono wszczęte w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczącego bezczynności organu z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 5/07 (k – 76-79 akt administracyjnych). Drugie natomiast postępowanie (przedmiotowe) - dotyczy stwierdzenia nieważności tegoż rozkazu personalnego (z uwagi na nierozstrzygnięcie w nim o prawie do dodatku zagranicznego). Wskazać należy, iż Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr 361 (k-6 akt administracyjnych, skoroszyt) zawiesił postępowanie toczące się w trybie art. 155 k.p.a., dotyczące rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [....] stycznia 2003 r. tj. naliczenia i wypłaty dodatku zagranicznego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest uprzednie stwierdzenie, że rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. nie jest dotknięty wadą nieważności. Wyjaśnił, że nie można dokonać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności, w celu jej sanowania, w trybie art. 155 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 1892/92). Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe, że rozkaz nie jest dotknięty kwalifikowaną wadą. Zawieszając postępowanie, toczące się w trybie art. 155 k.p.a., organ przywołał też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 maja 2002 r., sygn. akt III RN 77/01, z uzasadnienia którego wynika, że należy zawiesić postępowanie, w celu umożliwienia właściwemu organowi rozstrzygnięcia o ewentualnej nieważności decyzji. Powyższe rozważania organ uzupełnił stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie (o stwierdzenie nieważności) nie pozbawia automatycznie skarżącego dochodzenia należności z tytułu dodatku zagranicznego, w trybie art. 155 k.p.a. Przeciwnie – dopiero stwierdzenie, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2003 r. nie zawiera kwalifikowanych wad, pozwoli na podjęcie postępowania, w trybie art. 155 k.p.a., w przedmiocie zmiany tego rozkazu i naliczenie dodatku zagranicznego. Podkreślić też należy, iż z akt postępowania wynika, a konkretnie z opinii radcy prawnego Komendy Głównej Policji z dnia 21 kwietnia 2006 r., z dnia 1 marca 2006 r. oraz z dnia 1 kwietnia 2006 r. (k-31, 37-38), że dodatek zagraniczny przysługiwał skarżącemu z mocy prawa. Wracając na grunt rozpatrywanej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2003 r., należy podkreślić, iż P. K., domagając się weryfikacji rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w sprawie delegowania do pełnienia służby w ramach polskiego kontyngentu policyjnego w Misji Pokojowej Unii Europejskiej w [...], wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 k.p.a. Tryb ten, w odróżnieniu od zwykłego trybu zaskarżania decyzji, regulują przesłanki, określone w tym przepisie w powiązaniu z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wymienioną w art. 16 k.p.a. Istota sporu sprowadzała się zatem do stwierdzenia, czy przedmiotowy rozkaz personalny z 2003 r. zawierał kwalifikowane wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. A konkretnie, czy brak w nim rozstrzygnięcia o dodatku zagranicznym, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 listopada 2002 r. w sprawie należności pieniężnych otrzymywanych przez policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa, przesądza o tym, że rozkaz dotknięty jest kwalifikowaną wadą prawną. W ocenie Sądu okoliczność, iż rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2003 r. nie zawierał rozstrzygnięcia (ani pozytywnego, ani negatywnego) w przedmiocie dodatku zagranicznego, sama przez się nie może przesądzać o tym, że rozkaz dotknięty został kwalifikowaną wadą prawną. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku zagranicznego powoduje de facto, że brak jest w postępowaniu nieważnościowym przedmiotu weryfikacji. Wskazać też należy, iż skarżący nie kwestionuje pozostałych elementów przedmiotowego rozkazu, ograniczając się do zarzutu, że brak rozstrzygnięcia w zakresie dodatku zagranicznego skutkuje nieważnością całego rozkazu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiotowy rozkaz został wykonany. Na jego podstawie skarżący odbył służbę zagraniczną poza granicami kraju (2003-2004) i otrzymywał świadczenia. Trafnie podnosi organ, że w jego wyniku nastąpiły skutki nieodwracalne. Stwierdzenie jego nieważności w całości jest zatem niedopuszczalne. Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Oddalając przedmiotową skargę, Sąd oceniał ją przez pryzmat toczącego się (aktualnie zawieszonego) postępowania, w trybie art. 155 k.p.a., o zmianę rozkazu personalnego z dnia 3 stycznia 2003 r. i naliczenia dodatku zagranicznego (k–6). Prawomocne zakończenie przedmiotowego postępowania (o stwierdzenie nieważności) pozwoli organom na podjęcie zawieszonego postępowania, wszczętego w trybie art. 155 k.p.a., o dodatek zagraniczny. Reasumując, w ocenie Sądu, okoliczność, iż rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie zawierał rozstrzygnięcia co do należności w postaci dodatku zagranicznego, sama przez się nie wywołuje skutku w postaci uznania, że rozkaz ten dotknięty został kwalifikowaną wadą prawną. Nieodwracalne skutki prawne, wynikłe z jego wykonania, fakt wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a., również przerwanie biegu przedawnienia roszczenia o dodatek zagraniczny (dnia 2 stycznia 2005 r., k–24), uzasadniały oddalenie skargi z innych przyczyn, niż te które organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Podkreślić też należy, iż zaskarżona decyzja i zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie odbiera skarżącemu prawa do otrzymania żądanych należności, w trybie art. 155 k.p.a. Niewątpliwie rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2003 r. winien był zawierać rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatku zagranicznego. Podzielić w tym zakresie należy opinię organu z dnia 21 kwietnia 2006 r. oraz z dnia 1 marca 2006 r. i dnia 1 kwietnia 2006 r. ( k-31, 37-38), które organ dotychczas pominął. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.