II SA/Wa 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja personalna wydana przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwanego dalej: "Szefem CBA") w dniu [...] lutego 2018 r. o numerze [...] w sprawie przeniesienia na stanowisko służbowe. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją personalną z dnia [...] września 2017 r. Szef CBA odwołał M. L. (zwanego dalej: "Skarżącym") z zajmowanego stanowiska [...] w Wydziale [...] CBA z dniem [...] września 2017 r. oraz przeniósł go do dyspozycji własnej na okres 4 miesięcy. W decyzji tej wskazano jednocześnie, iż po okresie pozostawania w dyspozycji szefa CBA Skarżący zostanie przeniesiony na inne stanowisko służbowe, odpowiednie dla posiadanych predyspozycji zawodowych oraz dotychczasowego przebiegu służby. Decyzją personalna z dnia [...] stycznia 2018 r. o numerze [...], Szef CBA przeniósł Skarżącego z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko służbowe [...] w Wydziale [...] CBA w [...]. W podstawie prawnej decyzji przywołano przepisy art. 54 ust. 1 i 3 oraz art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2104 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o CBA") wskazując, iż została ona wydana w związku z upływem 4-miesięcznego okresu pozostawania Skarżącego w dyspozycji Szefa CBA. Uzasadniając decyzję podniesiono, iż podczas rozmowy kadrowej funkcjonariusz został poinformowany o propozycji przeniesienia na wskazane w decyzji stanowisko oraz że wyraził zgodę na to przeniesienie. Ponadto wskazano, iż na podstawie akt osobowych Skarżącego ustalono, iż posiada on odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz niezbędne doświadczenie do wykonywania zadań i czynności na tym stanowisku w Delegaturze CBA w [...]. Przedmiotowa decyzja personalna została doręczona Skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r. podczas rozmowy kadrowej, z której sporządzono protokół. W protokole tym Skarżący złożył odręczne oświadczenie, iż wyraża zgodę na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe. Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym w sposób szczegółowy opisał swoją sytuacje osobistą oraz rodzinną. Wskazał w szczególności, iż przeniesienie go do pełnienia służby w [...] wiąże się z problemami natury finansowej (konieczność wynajęcia mieszkania w [...]) oraz osobistej, bowiem Skarżący związał swoje życie z [...], kupił mieszkanie i spłaca kredyt, w [...] mieszka jego rodzina i w tej miejscowości znajduje się centrum jego spraw życiowych. Zaskarżoną decyzją personalną z dnia [...] lutego 2018 r. Szef CBA utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż Skarżący wyraził zgodę na przeniesienie na zaproponowane mu stanowisko z dniem [...] stycznia 2018 r., zaś decyzji w tym przedmiocie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Szefa CBA, to on kształtuje politykę kadrową uwzględniając przy tym potrzeby służby. Jego zdaniem, istotą tej służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, co oznacza, że dla zmiany warunków służby nie mają znaczenia osobiste odczucia funkcjonariusza. Organ wskazał następnie, iż wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. dopełnił wszelkim obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, uwzględnił kwalifikacje zawodowe oraz niezbędne doświadczenie Skarżącego, zaś jego przeniesienie do pełnienia służby w Delegaturze CBA w [...] było związane z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań CBA przez tamtejszą Delegaturę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję personalną Szefa CBA z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę: 1) przepisów postępowania, to jest: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do organu prowadzącego postępowanie i do władzy publicznej; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji przez brak umożliwienia Skarżącemu się wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie wskazuje w sposób wystarczający podstawy faktycznej i prawnej, a w szczególności nie wskazuje w sposób wystarczający faktów, które Szef CBA uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy wszystkie okoliczności zostały udowodnione, a co za tym idzie, pominięcie istotnych faktów zaistniałych w postępowaniu; - art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 2) prawa materialnego, to jest art. 58 ust. 3 ustawy o CBA poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające jego zastosowanie. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, warunkiem przeniesienia funkcjonariusza jest wyrażenie przez niego pisemnej zgody na takie przeniesienie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Uzasadniając natomiast zarzuty natury procesowej wskazano, iż Szef CBA nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zbadał ani nie udowodnił, że Skarżący w istocie wyraził pisemną zgodę na przeniesienie. Ponadto zarzucono organowi, iż nie może działać w ramach swojego dowolnego uznania. Zdaniem Skarżącego, w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono poczynionych ustaleń, zaś samo powołanie swoich uprawnień przez Szefa CBA, nie może zastąpić podania przez niego konkretnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Przypomnieć należy, iż Skarżący od dnia [...] września 2017 r. pozostawał w dyspozycji Szefa CBA na okres 4 miesięcy. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa CBA, gdzie funkcjonariusz może pozostawać nieprzerwanie nie dłużej niż 4 miesiące. W myśl art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, po upływie okresu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA, funkcjonariusza przenosi się na określone stanowisko służbowe, a w przypadku niewyrażenia przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na to stanowisko, funkcjonariusza zwalnia się ze służby. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w dniu [...] stycznia 2018 r. zaproponowano Skarżącemu stanowisko służbowe określone jako stanowiska [...] w Wydziale [...] Delegatury CBA w [...]. Z protokołu rozmowy kadrowej – którą przeprowadzono w dniu [...] stycznia 2018 r. – wynika, iż Skarżący został poinformowany o zamiarze przeniesienia go na to stanowisko, na co wyraził zgodę, składając w protokole odręczne oświadczenie: "Wyrażam zgodę na przeniesienie na zaproponowane stanowisko służbowe". W tej sytuacji, Skarżącemu doręczona została decyzja I instancji – w której wskazano wprawdzie datę wydania [...] stycznia 2018 r. – jednakże okoliczność ta pozostawała bez wpływu na prawidłowość działania Szefa CBA. Niezależnie od tego, iż decyzja ta weszła do obrotu prawnego w dniu jej doręczenia ([...] stycznia 2018 r.), zasadnicze znaczenie w stanie prawnym niniejszej sprawy miało to, iż przepis art. 58 ust. 3 ustawy o CBA – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze – nie uzależnia przeniesienia funkcjonariusza na "określone stanowisko służbowe" – od wyrażenia przez niego zgody na takie przeniesienie. Zauważyć bowiem należy, iż omawiany przepis wprowadza jedynie obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku – co należy podkreślić – "niewyrażenia" przez niego pisemnej zgody na przeniesienie na określone stanowisko służbowe. Innymi słowy rzecz ujmując, w przepisie tym wprowadzono sankcję zwolnienia funkcjonariusza ze służby i tylko na gruncie tej sankcji ustawodawca posługuje się pojęciem "niewyrażenia" zgody na przeniesienie. Zatem a contrario stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, by przeniesienie na określone stanowisko było w jakikolwiek sposób uzależnione od "wyrażenia" zgody przez funkcjonariusza. W ocenie Sądu, przepis art. 58 ust. 3 ustawy o CBA nie wymaga więc pisemnej zgody funkcjonariusza na przeniesienie. Ma to zresztą swoje uzasadnienie prawne, bowiem przeniesienie w trybie omawianego przepisu dotyczy przeniesienia na "odpowiednie", a zatem co najmniej równorzędne stanowisko służbowe, jako że przeniesienie na niższe stanowisko wymaga zgody funkcjonariusza, a jej niewyrażenie stwarza po stronie organu jedynie możliwość zwolnienia go ze służby w oparciu o zupełnie inną normę prawną, tj. art. 61 ust. 2 i ust. 4 ustawy o CBA (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 948/13; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Szef CBA nie naruszył omawianego przepisu prawa materialnego, zaś podniesiony w skardze zarzut w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Również wywiedzione zarzuty natury procesowej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi. Wydając decyzję personalną w przedmiocie przeniesienia Skarżącego, w związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji, Szef CBA miał obowiązek stosować literalne brzmienie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA, który posługuje się jedynie pojęciem "określonego" stanowiska służbowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie "określone" stanowisko należy rozumieć jako stanowisko odpowiadające wykształceniu oraz doświadczeniu zawodowemu funkcjonariusza. Wskazuje się ponadto, iż dla odkodowania tego określenia należy posiłkować się przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 marca 2012 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do dyspozycji (Dz. U. z 2012 r., poz. 344), skoro funkcjonariusz pozostawał w dyspozycji Szefa CBA. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, dokonując przeniesienia do dyspozycji Szefa CBA, uwzględnia się dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, istniejące możliwości etatowe i potrzeby ewentualnego mianowania na inne stanowisko służbowe. W ocenie Sądu, dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji personalnych, nie można zarzucić organowi naruszenia prawa. Jak wynika z decyzji personalnej z dnia [...] stycznia 2018 r., okoliczności wskazane w cytowanym § 2 rozporządzenia, zostały wzięte pod uwagę przez Szefa CBA. Wskazano bowiem, iż na podstawie akt osobowych Skarżącego ustalono, że posiada on odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz niezbędne doświadczenie do wykonywania zadań i czynności na tożsamym stanowisku w Delegaturze CBA w [...]. Również w zaskarżonej decyzji organ powołał się na posiadanie przez Skarżącego kwalifikacji zawodowych, a dodatkowo wskazał na "potrzeby" mianowania, które wyrażały się w "konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań" przez Delegaturę CBA w [...]. Zatem organ podejmując rozstrzygnięcia w sprawie działał prawidłowo, bowiem mógł rozpatrywać przeniesienie na "określone" stanowisko służbowe tylko w świetle omawianych przesłanek. Dodać należy, iż wskazanych przez Szefa CBA okoliczności Skarżący nie podważał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analiza stanowiska Skarżącego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, iż podniesione przez niego argumenty miały charakter osobisty, skoro dotyczą one wyłącznie spraw rodzinnych i materialnych. Natomiast Skarżący nie kwestionował tego, że jego przeniesienie było sprzeczne z posiadanymi przez kwalifikacjami zawodowymi. W ocenie Sądu, okoliczności natury osobistej nie mogły być przez organ uwzględnione, a tym samym nie można zarzucić Szefowi CBA naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego spraw ani działania w warunkach dowolnego uznania. Dodatkowo wskazać trzeba na przepis art. 59 ustawy o CBA, który wyraźnie dopuszcza możliwość przeniesienia "z urzędu" funkcjonariusza CBA do pełnienia służby w innej miejscowości. Wskazać przy tym należy, iż w przepisie tym ustawodawca nie zawarł żadnych przesłanek czy warunków, nie określił również żadnego maksymalnego okresu przeniesienia – w odróżnieniu od delegowania – co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie Szef CBA działa w warunkach wyłącznej kompetencji do kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 54 ust. 1 ustawy o CBA). W tym stanie rzeczy, stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. Zgodzić należy się przy tym z organem, iż w świetle ustawy o CBA, to Szef CBA kształtuje politykę kadrową uwzględniając przy tym potrzeby służby, której istotą jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, co oznacza, że dla zmiany warunków służby nie mają znaczenia osobiste odczucia funkcjonariusza. Zdaniem Sądu organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również by w sprawie naruszone zostały wskazane w skardze zasady postępowania, w szczególności by Skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, Skarżący otrzymał decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. podczas rozmowy kadrowej w dniu [...] stycznia 2018 r., w trakcie której został pouczony o treści art. 58 ust 3 ustawy o CBA, a następnie wywiódł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który odniósł swój skutek procesowy. Wprawdzie dostrzec należało, iż pomiędzy wydaniem obu decyzji Szef CBA nie przesłał Skarżącemu informacji w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże okoliczność ta nie miała – w ocenie Sądu – znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej "istotnego" znaczenia, a tylko takie naruszenia dają sądowi administracyjnemu prawo do uchylenia decyzji z przyczyn formalnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.