II SA/Wa 774/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sposobu realizacji wypłaty świadczenia pieniężnego należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W., działając na podstawie art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) w dniu [...] marca 2009 r. wydał decyzję nr [...] o sposobie realizacji wypłaty T. K. świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wojskowej w wysokości [...] zł netto, co stanowi wyrównanie wypłaconego w 2003 r. 12-miesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż ww. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] maja 2003 r. i wypłacono mu jednorazowo z góry 12-miesięczne uposażenie w kwocie [...] zł brutto, przysługujące po zwolnieniu ze służby wojskowej za okres od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] maja 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. o wypowiedzeniu T. K. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, iż ww. pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową do dnia [...] września 2009 r., kiedy został skutecznie zwolniony z tej służby. Z tego tytułu przysługuje mu świadczenie pieniężne należne przez okres 1 roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, które zostało wypłacone z zaliczeniem na poczet przysługującego i wypłaconego w 2003 r. 12-miesięcznego uposażenia. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że stosownie do art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.), żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94 niniejszej ustawy, przysługuje także przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. W sprawie bezspornym jest, iż żołnierzowi za okres od dnia [...] czerwca 2003 r. do dnia [...] maja 2004 r. wypłacono jednorazowo 12-miesięczne uposażenie w związku ze zwolnieniem ze służby. Spełnienie przesłanki zwolnienia umożliwiło dokonanie wypłaty należnego świadczenia pieniężnego. Natomiast decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), która stanowiła podstawę do wydania decyzji o wypłacie przedmiotowego świadczenia, usuwając decyzję (rozkaz personalny) z obrotu prawnego zniosła także skutki prawne zwolnienia ex tunc. Jednakże znosząc ex tunc podstawę przedmiotowego świadczenia, nie zniosła wprost jego wypłaty. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania zasadności zaliczenia kwoty wypłaconej w 2003 r. na poczet należnego obecnie świadczenia, zwłaszcza, że obie należności dotyczą tego samego tytułu prawnego. Brak jest zatem podstaw uzasadniających dwukrotną wypłatę uposażenia z tego samego tytułu, a mianowicie z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Skoro odwołującemu wypłacono już świadczenie pieniężne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, to mimo, iż decyzja o zwolnieniu została unieważniona, nie ma on prawa do uzyskania kolejnego świadczenia pieniężnego z tego samego tytułu, posiada natomiast, co najwyżej, prawo do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej należności, uwzględniające podwyżkę należnego uposażenia. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), bowiem utrzymano nią w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję wydaną post factum, bo w dniu [...] marca 2009 r. - przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., w sytuacji braku – niezbędnej dla wydania decyzji w tym przedmiocie dla dyrektora organu emerytalno – rentowego właściwego w sprawach emerytalnych żołnierzy zawodowych – podstawy prawnej, ujętej w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych lub innych przepisach ustawowych, która uprawniałaby Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., jako płatnika należności pieniężnych dla zwalnianych ze służby żołnierzy, upoważnionego wówczas, tj. w dacie zwalniania skarżącego ze służby, wyłącznie do dokonywania wypłaty, a więc do realizowania czynności materialno – technicznej, polegającej na wypłacie pełnej należności pieniężnej bez potrąceń, który zresztą takiej czynności realnie dokonywał od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] września 2007 r., zaniżając każdego kolejnego miesiąca przy wypłacie wysokość przysługującego skarżącemu uposażenia do kwoty [...] zł, co skutkowało dla organu drugiej instancji obowiązkiem zachowania się zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z takiego samego powodu decyzja, wydana w pierwszej instancji przez organ do tego nieuprawniony i bez legitymującego te decyzje przepisu ustawowego upoważniającego do wydania tego rodzaju decyzji, rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej organ podał, iż w orzecznictwie i doktrynie występują dwie tendencje, co do poszukiwania podstaw prawnych wydania decyzji administracyjnej: wąska i szeroka. Według koncepcji wąskiej z decyzją administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa materialnego w sposób wyraźny lub dorozumiany przewidują taką formę. Późniejsze orzecznictwo rozszerzyło to na przypadki odmowy wykonania pewnych czynności materialno – technicznych. W nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje bardziej liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji – aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak nawet potrzeba domniemania formy decyzji. Zważywszy na treść art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych można przyjąć, że forma decyzji daje się wyprowadzić w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu w tym zakresie. Za tego typu stanowiskiem przemawia również wykładnia systemowa i funkcjonalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 powyżej określonej ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podać, iż bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do otrzymania przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenia wypłacanego co miesiąc w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby (art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Natomiast istota sporu sprowadza się do ustalenia kwoty tego świadczenia w sytuacji, gdy skarżącemu zostało ono wypłacone w związku z jego wadliwym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 2003 r. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. , a tym samym została ona wyeliminowana z obrotu prawnego i skarżący powrócił do zawodowej służby wojskowej. Decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych uchyliła skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia skarżącemu decyzji dotkniętej wadą nieważności. Oznacza to, że nie doszło do skutecznego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] maja 2003 r. i pełnił on nieprzerwanie służbę do dnia [...] września 2006 r., tj. do skutecznego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Skarżący został dwukrotnie zwolniony z zawodowej służby wojskowej, co oznacza, iż za każdym razem nabył on prawo do otrzymania spornego świadczenia pieniężnego. W 2003 r. uprawnienie to wynikało z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.), zgodnie z którym żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy, przysługuje co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast z powtórnym zwolnieniem skarżącego ze służby w 2006 r. tożsame uprawnienie wynikało z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Podkreślić należy, iż z faktu dwukrotnego zwalniania skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie można wywodzić, iż przysługuje mu prawo do dwukrotnego otrzymania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Skarżący został skutecznie zwolniony z zawodowej służby wojskowej tylko raz, tzn. w 2006 r. i z tego tytuł nabył on prawo do otrzymania jednego świadczenia pieniężnego wypłacanego przez okres roku po zwolnieniu ze służby. Świadczenie pieniężne wypłacone skarżącemu w 2003 r., w związku z tym że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej należy uznać za świadczenie, które zostało wypłacone przedwcześnie. Jednakże w dacie jego wypłacenia istniały podstawy faktyczne i prawnego do jego wypłaty i z tej przyczyny nie można uznać, iż było to świadczenie nienależne w rozumieniu prawa cywilnego. Fakt wypłaty tego świadczenia pieniężnego nie może pozostać bez wpływu na wysokość świadczenia wypłaconego na skutego ostatecznego i zgodnego z prawem zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, skoro świadczenie to ma charakter jednorazowy. W związku z usunięciem skutków prawnych wadliwego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i faktem, iż przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewidują zwrotu przez żołnierza świadczenia pieniężnego pobieranego przez okres roku po zwolnieniu, organ zobowiązany był do zaliczenia w poczet należnego skarżącemu świadczenia pieniężnego kwotę wypłaconą w 2003 r. Tym samym organ wyeliminował skutki decyzji usuniętej z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przysługującego żołnierzowi przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby. Stosownie do art. 95 pkt 1 cytowanej ustawy żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, przysługuje przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne. Stosownie zaś do ust. 6 art. 96 ustawy świadczenie to wypłaca się co miesiąc, a gdy żołnierz wystąpi o wypłatę tego świadczenia za cały należny okres, to wypłata następuje jednorazowo. Natomiast zgodnie z ust. 7 art. 96 ustawy wypłaty dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla miejsca zamieszkania żołnierza. Wskazane wyżej przepisy odnoszą się do określenia przysługującego żołnierzowi świadczenia, formy jego wypłaty oraz organu wypłacającego. Natomiast ust. 9 art. 96 ustawy stosuje zasadę, iż wypłata należności następuje na pisemny wniosek żołnierza na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla miejsca zamieszkania żołnierza. Wskazać należy, iż przepis ust. 9 został dodany z dniem 1 stycznia 2008 r., tak jak ust. 8 i 10 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242). Nowelizacja przepisu w tym zakresie nie może pozostać bez wpływu na określenie właściwości poszczególnych organów wojskowych. Do dnia 1 stycznia 2008 r. wojskowy organ emerytalny nie posiadał kompetencji do wydania jakichkolwiek decyzji w tym zakresie i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego było w tym zakresie utrwalone. Stąd też bezsporne jest, że wypłata określonego w pkt 1 art. 96 ustawy świadczenia, która jest czynnością techniczną następuje na podstawie decyzji organu emerytalnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 920/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawnego potrącenia przedmiotowego świadczenia należy stwierdzić, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Jeszcze raz należy podkreślić, iż świadczenie pieniężne przysługujące przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wojskowej ma charakter jednorazowy, tzn. że żołnierz, który otrzymał już raz przedmiotowe świadczenie, nie może już ponownie nabyć do niego prawa w pełnej wysokości. Powyższe stanowisko jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd też żołnierzowi ponownie zwolnionemu ze służby przysługuje jedynie prawo do przedmiotowego świadczenia uzupełniającego, stanowiącego różnicę pomiędzy wyższą odprawą a uprzednio wypłaconą z tego samego tytułu. Dlatego też zachodzi potrzeba zaliczenia tego otrzymanego świadczenia na poczet świadczenia ustalonego po ponownym zwolnieniu ze służby. To zaś z kolei prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sytuacji nie dochodzi do potrącenia z art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy, a zatem nie ma potrzeby wykazywania zaistnienia przesłanek tam wskazanych. Jedyna wystarczającą podstawą do dokonania zaliczenia stanowił art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec, jak w sentencji.