II SA/Wa 775/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Asesor WSA - Jarosław Trelka, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. N. (ur. [...]) z dnia 19 listopada 2006 r., odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 53 lat życia posiada udowodnione jedynie 21 lat i 25 dni okresu składkowego i nieskładkowego, a w latach 1974 – 1976 i 1997 – 1999 nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Ponadto od ostatniego udokumentowanego okresu składkowego, tj. od dnia 31 sierpnia 1999 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 15 listopada 2005 r., czyli przez okres ponad 6 lat, nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie. Zatem – w ocenie organu – jest to zbyt krótki okres zatrudnienia i w konsekwencji nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia przez skarżącego. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy oceniono również warunki materialne, jednakże nie stanowią one jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lutego 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. N. nie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji i stwierdził, że – wbrew argumentacji zawartej w decyzji – w podanych przez organ okresach pracował, a po roku 1999 był bezrobotny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – dodał, że aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia skarżącego w podanych przez niego okresach, zaś powoływanie się na bezrobocie nie może usprawiedliwiać bezczynności zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. N. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją wnosząc o jej uchylenie i – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że pracował dorywczo, a w okresie bezrobocia nie było dla niego żadnej propozycji pracy, mimo że wykazywał aktywność. Zatem – w ocenie skarżącego – jest to szczególna okoliczność, a on sam jest teraz chory i w bardzo trudnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że podejmowanie prac dorywczych bez ubezpieczenia nie ma charakteru okoliczności szczególnej, podobnie jak aktywność w poszukiwaniu pracy przejawiająca się rejestracją w PUP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS – w ocenie Sądu – zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej jego oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu nabycie takiego świadczenia. Za szczególne okoliczności uznaje się zdarzenie lub stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków. Zatem bezczynność zawodowa tylko w niektórych sytuacjach może być rozpatrywana w kategorii szczególnych okoliczności, natomiast bezrobocie samo w sobie nie stanowi szczególnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe stanowisko jest ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący został uznany przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 25 września 2006 r. za całkowicie niezdolnego do pracy od 15 listopada 2005 r. do września 2009 r. Natomiast w czasie wykonywania zatrudnienia występują długie przerwy w świadczeniu pracy i w okresach tych skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Ponadto od ostatniego udokumentowanego okresu składkowego, tj. od dnia 31 sierpnia 1999 r. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 15 listopada 2005 r., czyli przez okres ponad 6 lat, nie został udokumentowany żaden okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem staż zatrudnienia skarżącego jest nieadekwatny do jego wieku i nie jest spowodowany szczególnymi okolicznościami. Twierdzenia skarżącego, iż w okresie rejestracji jako osoba bezrobotna intensywnie poszukiwał pracy, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co uniemożliwia z kolei weryfikację i podważenie prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Przyznać bowiem należy rację Prezesowi ZUS, że samo zarejestrowanie się jako bezrobotny, nie świadczy o tym, że skarżący przejawiał szczególną aktywność w poszukiwaniu pracy. Natomiast zarzuty skarżącego dotyczące braku możliwości wyegzekwowania od urzędu pracy ofert pracy oraz likwidacji prawa obywatela do pracy i związanej z tym szansy uzyskania odszkodowania za brak zapewnienia przez państwo zatrudnienia, nie może być traktowana jako szczególna okoliczność wymieniona w treści art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W warunkach gospodarki wolnorynkowej nie ma bowiem miejsca na sterowanie przez państwo zatrudnieniem, a zatem poszukiwanie pracy należy w zasadzie do każdego obywatela. Wyjątkiem od tej zasady są jedynie oferty pracy znajdujące się w urzędach pracy, do zadań których należy również pośrednictwo pracy. Dodać na marginesie należy, że nawet pracując dorywczo, skarżący mógł się dobrowolnie ubezpieczyć. Trudna sytuacja materialna skarżącego także nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.