II SA/Wa 779/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Instytutu [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 756, z późn. zm.), odmówił Stowarzyszeniu Instytutowi [...] z siedzibą w [...] (dalej "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. w zakresie inwentaryzacji terenów byłych lub nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bom ekologicznych), o której mówił [...] grudnia 2020 r. podczas prac sejmowych Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa sekretarz stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska wraz z dokładnymi adresami miejsc składowania tych odpadów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził że nie każdy przejaw działalności organu administracji publicznej i nie każdy wytworzony przez niego dokument zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy. Organ stwierdził, że skoro wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną to nie podlega ujawnieniu. W jego ocenie żądane informacje w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z listą dokładnych adresów nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz skargi kasacyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stanowisko doktryny wyjaśnił, że dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej, wystarczy element materialny tzn. istnienie takiej cechy, przez którą to stanowi ona informację której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczpospolitej Polskiej. Poprzez nadanie klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie. Za każdym razem podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien zbadać czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczpospolitej Polskiej. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykaz zawierający wyselekcjonowane miejsca nielegalnego nagromadzenia odpadów został dołączony do zbioru dokumentów objętych klauzulą "zastrzeżone" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nadanie tej informacji charakteru niejawnego wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi na jakiekolwiek pytanie w tym zakresie. Organ wskazuje, że tego rodzaju dokument świadczy i potwierdza istnienie podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej bowiem ochrona informacji niejawnych wyłącza powszechny dostęp do informacji publicznej. Ujawnienie listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z listą dokładnych adresów mogłoby mieć szkodliwy wpływ na pracę Inspekcji Ochrony Środowiska oraz służb porządku publicznego uprawnionych do wykrywania przestępstw i wykroczeń. Co więcej może prowadzić do dodatkowej aktywizacji działań tzw. "szarej strefy" w zakresie gospodarowania odpadami poprzez porzucenie nowych odpadów w ujawnionych miejscach oraz zwiększania zagrożenia, w postaci "samozapłonu" lub wystąpienia innych zagrożeń. Powiązane to jest z położeniem miejsc nielegalnego gospodarowania odpadami , które nierzadko występują w miejscach odosobnionych np. opuszczone magazyny czy hale produkcyjne, których całkowite zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich może być utrudnione. Konkludując, organ wskazał, że dokument posiadający status informacji niejawnej wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi na jakiekolwiek pytanie w zakresie wniosku skarżącego. Jak podkreśla, tego rodzaju dokument świadczy i potwierdza istnienie podstaw do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej przez skarżącego bowiem ochrona informacji niejawnej wyłącza powszechny dostęp do informacji publicznej. W związku z tym Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że z uwagi na treść art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie może udostępnić informacji publicznej, ponieważ obejmuje ona dane objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej. W dniu 24 kwietnia 2024 r. Stowarzyszenie Instytut [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr. [...] zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym włączeniu wykazu zawierającego listę miejsc nielegalnego nagromadzenia odpadów do zbioru dokumentów objętych klauzulą tajności "zastrzeżone", w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1300/23 uznał, że wykaz ten stanowi informację publiczną i powinien zostać udostępniony skarżącemu, 2. prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W związku z powyższym wniosło o: 1. uznanie, że dane wskazane we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczące udostępnienia informacji w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych, wraz ze wskazaniem dokładnych adresów stanowią informację publiczną, w związku z czym bezpodstawnie zostały włączone do zbioru dokumentów niejawnych o klauzuli "zastrzeżone", 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych powiększonych o kwotę 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona skarżąca podała, że w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej inwentaryzacji terenów byłych lub nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych). Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia wnioskowanych danych uznając, że nie stanowią one informacji publicznej, a zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 554/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe zobowiązanie, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. i odmówił udzielenia wnioskowanej informacji stwierdzając, że lista miejsc nielegalnego nagromadzenia odpadów niebezpiecznych nie stanowi informacji publicznej, z uwagi na fakt, że jest przekazywana do organu w formie "dokumentu wewnętrznego", a nie dokumentu urzędowego. Jak wskazała strona skarżąca, z uwagi na treść powyższego pisma złożyła kolejną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 165/22 zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1300/23 oddalił skargę kasacyjną. W związku z powyższym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r, sygn. akt II SAB/Wa 165/22 stał się prawomocny. Pismem z dnia 27 lutego 2024 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odniósł się do ww. wyroku i wskazał, że "zagadnienia, o których wypowiadał się Sekretarz Stanu w Ministerstwie Klimatu p. J. O. zostały ujęte materią ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o wielkoobszarowych terenach zdegradowania, która weszła w życie w dniu 12 września 2023 r.". Wbrew twierdzeniom organu informacja ta nie może być traktowana jako realizacja wyroku Sądu zobowiązującego do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze treść powyższego pisma, strona skarżąca w dniu [...] marca 2024 r. wniosła ponaglenie na przewlekłość organu. Następnie w dniu [...] kwietnia 2024 r. organ wydał zaskarżoną decyzję, którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2023 r., wskazując, że dokumenty, o których udostępnienie wniosło Stowarzyszenie stanowią informację publiczną. Dane zostały ujawnione publicznie w Parlamencie w ramach działalności kontrolnej Sejmu i w obecności obecnych na sali dziennikarzy. Dane te zostały ujawnione na zewnątrz, posłużyły do przedstawienia urzędowego stanowiska organu władzy wykonawczej w Sejmie. W związku z powyższym nielogiczne jest włączenie wykazu obejmującego miejsca nielegalnego gromadzenia odpadów do dokumentów tajnych dopiero w 2024 r. (już po wydaniu wyroku przez Naczelnego Sądu Administracyjnego). Tymczasem w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r., które zdaniem organu stanowi wykonanie zobowiązanie Sądu nie zostało wskazane, że taki wykaz powstał, a tym bardziej, że został włączony do dokumentów "zastrzeżonych". Organ sam wskazał, że ww. pismo stanowi wypełnienie zobowiązania Sądu (z czym strona skarżąca się nie zgadza), w związku z powyższym już na etapie sporządzania tego pisma organ powinien wskazać, że informacje o udostępnienie których wnosiło Stowarzyszenie są objęte klauzulą tajności. Pismo zostało wysłane [...] lutego 2024 r., a przedmiotową decyzję wydano [...] kwietnia 2024 r., więc rodzi się pytanie, czy wykaz ten został sporządzony w okresie między sporządzeniem pisma, a qwydaniem decyzji, czy też istniał już w dniu [...] lutego 2024 r., a z uwagi na fakt, że strona skarżąca zakwestionowała, to że informację zawarte w ww. piśmie mogą stanowić wykonanie zobowiązania Sądu, podjął decyzję o włączeniu wykazu do dokumentów tajnych. Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych "Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że dane których domaga się strona skarżąca były oficjalne ujawnione na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, włączenie ich do dokumentów nie miało żadnego uzasadnienia ani prawnego ani logicznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wypada podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w przepisie art. 61 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej została przewidziana jako ustawa ustrojowa, której celem było skonkretyzowanie prawa obywatela do informacji publicznej zapisanego w Konstytucji RP. Jej zadaniem było ponadto systemowe określenie norm prawnych obowiązku informacyjnego oraz zasad dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy u.d.i.p., co wprost wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 165/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia [...] października 2020 r. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy organ zasadnie uznał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę prawnie chronioną. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 632) w art. 1 ust. 1 stanowi, że określa ona zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne (...). W orzecznictwie przyjmuje się, że już samo zaistnienie ww. elementu materialnego jest wystarczające do zakwalifikowania danej informacji jako informacji niejawnej. Informacja niejawna jest chroniona bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/15, publ. Lex 2338895). W niniejszej sprawie w odniesieniu do żądanej informacji wystąpił również element formalny dający asumpt do uznania jej za informację niejawną, albowiem została ona opatrzona klauzulą "zastrzeżone". W myśl przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na niewykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie ochrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podziela stanowisko organu, że upublicznienie miejsca nielegalnego nagromadzenia odpadów niebezpiecznych (tzw. bomb ekologicznych) może mieć negatywny wpływ na poziom bezpieczeństwa publicznego. Prowadzić bowiem może do aktywizacji działań "szarej strefy" w zakresie gospodarowania odpadami poprzez podrzucanie nowych odpadów w ujawnionych miejscach, co spowoduje wzrost zagrożenia m.in. w postaci wystąpienia samozapłonów. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że takie miejsca z reguły znajdują się w opuszczonych magazynach, halach produkcyjnych, które nie są zabezpieczone przed dostępem osób trzecich, narażając je tym samym na niebezpieczeństwo. Udostępnienie wnioskowanych informacji w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z dokładną ich lokalizacją może utrudnić działania Inspekcji Ochrony Środowiska oraz innych służb powołanych do zabezpieczenia porządku publicznego. W tej sytuacji całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nieuprawnione jest ponadto stwierdzenie zawarte w skardze, że "Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 1300/23 uznał, że wykaz ten stanowi informację publiczną i powinien zostać udostępniony skarżącemu". Sąd ten oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 165/22 uznał, że prawidłowo zobowiązano Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W żadnym zaś wypadku nie zobowiązano ww. organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. organ mógł wydać decyzję odmowną. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 8 K.p.a. Ze względu na powody, o których Sąd wspomniał wyżej, odmowa udostępnienia informacji nie jest przejawem naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.