II SA/Wa 78/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1456 ze zm., dalej jako ustawa o Agencji) oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 133 ze zm., dalej jako ustawa o zakwaterowaniu), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) nr [...] z dnia [...] września 2018 r., o nadpłaceniu przez Dyrektora na rzecz M. W. świadczenia mieszkaniowego za okres od 13 września 2012 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 40 068,00 zł i zobowiązaniu M. W. do zwrotu kwoty 40 068,00 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. W. w dniu [...] września 2010 r. wystąpił z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz z wnioskiem o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na brak lokali mieszkalnych w miejscowości pełnienia służby, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) w K. (dalej: Dyrektor, organ I instancji) przyznał żołnierzowi świadczenie mieszkaniowe od 15 września 2010 r. Wypłata świadczenia następowała comiesięcznie w kwocie 630,00 zł, aż do 31 grudnia 2017 r. W dniu 19 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu- 30.01.2018r.) M. W. wystąpił do Dyrektora z kolejnym wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku oświadczył, że jego współmałżonek nabył lokal mieszkalny od urzędu miasta. Organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie aktu notarialnego potwierdzającego zakup w.w. nieruchomości. W dniu [...] kwietnia 2018 r. żołnierz dostarczył akt notarialny Rep. [...] nr [...], na podstawie którego ustalono, że M. W. wraz z żoną M. W. w dniu [...] września 2012 r. nabyli od Urzędu Miasta T., lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w T., z zastosowaniem 80% bonifikaty. W związku z uzyskaną informacją, Dyrektor pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał żołnierza do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. Następnie po upływie ustawowego terminu do zwrotu nadpłaconej kwoty, Dyrektor po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., orzekł o nadpłacie świadczenia mieszkaniowego na rzecz M. W. za okres od 13 września 2012 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie 40 068,00 i zobowiązał do zwrotu tej kwoty. W uzasadnieniu decyzji Organ przypomniał, iż w dniu 1 października 2015 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa połączyła się z Agencją Mienia Wojskowego, co umożliwia prowadzenie spraw dotyczących zwrotu świadczenia mieszkaniowego, zaistniałych również przed połączeniem się przez organy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego, wynikającym z jego stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 i 3 ustawodawca daje żołnierzowi służby stałej możliwość wyboru jednej spośród następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej), wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Odrębną kwestią pozostaje natomiast sama realizacja prawa do zakwaterowania, która następuje w warunkach określonych przez przepisy prawa. W treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1.otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. W. w dniu [...] września 2012 r. nabył z bonifikatą od Urzędu Miasta T. lokal mieszkalny nr [...] położony w T. przy ul. [...]. Skorzystał zatem z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o czym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W tej sytuacji wypłacenie żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego było równoznaczne ze skorzystaniem z zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz, a to doprowadziło do nieuzasadnionego podwójnego osiągnięcia korzyści przez żołnierza, który w trakcie odbywania służby zabezpieczył swoje potrzeby mieszkaniowe przy udziale mienia i środków publicznych. W związku z zaistniałą sytuacją organ postąpił zgodnie z treścią z art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, że o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości orzeka się w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Wobec powyższego, organ I instancji prawidłowo zażądał zwrotu kwoty 40 068,00 zł, nadpłaconej na rzecz M. W. od 13 września 2012 r. do 31 grudnia 2017r., którą żołnierz otrzymał w ramach wypłaty świadczenia, mimo zaistnienia negatywnej przesłanki do realizacji prawa do zakwaterowania. Ponadto organ podkreślił, że decyzja o zwrocie nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że pobranie nienależnego świadczenia stanowi podstawę do żądania jego zwrotu. Odnosząc się do zarzutów odwołującego, organ stwierdził, iż nie jest sporną kwestią, iż M. W., składając w dniu [...] września 2010 r., wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, nie nabył jeszcze przedmiotowego lokalu z bonifikatą, co zaznaczono w pkt. 3.1.3 wniosku. W związku z tym, wnioskodawca spełniał wszelkie przesłanki do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Świadczenie mieszkaniowe było wypłacane nieprzerwanie, także po dniu 13 września 2012 r., kiedy wnioskodawca zakupił lokal z bonifikatą. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu żołnierz zawodowy jest obowiązany niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania a skutki braku powiadomienia organów Agencji o zaistniałych zmianach obciążają żołnierza. A zatem M. W. był zobowiązany powiadomić Dyrektora Oddziału Regionalnego o akcie zakupu mieszkania z bonifikatą. Pouczenie o takim obowiązku znajduje się we wniosku o wypłatę świadczenia złożonym przez M. W. w dniu [...] września 2010 r. Ponadto w w.w. wniosku, należało zaznaczyć czy zakupiło się lokal z bonifikatą. Nadto organ stwierdził, iż zarzuty dotyczące przedawnienia są nietrafione, gdyż przedawnienie liczone jest od momentu powzięcia informacji o wystąpieniu nadpłaty, co miało miejsce w dniu złożenia kolejnego wniosku o wypłatę świadczenia, czyli [...] stycznia 2018 r. Skargę na powyższą decyzję złożył M. W., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w całości. Zarzucił on organom orzekającym w sprawie: I. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie; b) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów i nieustosunkowanie się w sposób należyty do zarzutów i twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów strony skarżącej w tym także dotyczącego uznania świadczenia za należne i tego, że skarżący dotychczasowe kwoty zużył i nie jest wzbogacony oraz co do sposobu obliczania terminu przedawnienia żądania zwrotu świadczenia; c) art. 7, 77 § 1 , 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy i dowolne uznanie, że organ I Instancji był zobowiązany żądać zwrotu przedmiotowej kwoty z uwagi na pobieranie nienależnego świadczenia bez rozważenia całokształtu okoliczności sprawy i brak wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy także pod kątem zgodności świadczenia z zasadami współżycia społecznego oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji; II. naruszenie prawa materialnego art. 21 ust 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu polegający na jego zastosowaniu i uznaniu, że skarżący podwójnie osiągnął korzyść, albowiem skorzystał z zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz pomimo tego, że M. W. nabył mieszkanie z bonifikatą wraz z ze swoją małżonką, a nie do majątku osobistego i samodzielnie, a ponadto uzyskaną kwotę już zużył, gdyż poczynił w tym mieszkaniu generalne remonty; III. błędną wykładnię przesłanki nadpłaconego świadczenia albowiem zdaniem skarżącego świadczenie wypłacone skarżącemu nie można uznać za nadpłacone, gdyż świadczenie to zostało już zużyte; IV. błędne określenie w decyzji okresu, za który skarżący winien zwrócić świadczenie mieszkaniowe (winno być 13 września 2012 do 31 grudnia 2017 a nie 31 grudnia 2018). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że nadrzędnym celem ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 133 ze zm., dalej ustawa o zakwaterowaniu), jest zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni służbę, przy wykorzystaniu zasobów lokalowych, jak i środków pieniężnych, jakimi dysponuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Celowi temu służą przyjęte w ustawie rozwiązania prawne. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; - przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Z ogólnej zasady, wyrażonej w art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania w miejscu pełnienia służby jest realizowane w trzech formach, na wniosek żołnierza, przez cały okres służby. Nabycie przez żołnierza lokalu z bonifikatą zobowiązuje go do niezwłocznego powiadomienia o tym Agencji, co wynika wprost z art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, według którego żołnierz zawodowy jest obowiązany niezwłocznie powiadomić dyrektora oddziału regionalnego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na jego prawo do zakwaterowania. Skutki braku powiadomienia organów Agencji o zaistniałych zmianach obciążają zatem żołnierza. Przepis art. 48d ust. 7 stanowi natomiast, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie, chyba że wcześniej nastąpiła zmiana jego uprawnień lub żołnierz zawodowy skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Strona była poinformowana o treści art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że pouczenie o obowiązku informacyjnym żołnierza znajdowało się we wniosku o przyznanie świadczenia, znajdującego się na k.1 akt administracyjnych sprawy. Skarżący składał do organu nieprawdziwe oświadczenia o tym, że nie nabył (on ani jego małżonek) lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia- oświadczenie z dnia [...].09.2016r. na k.4-6 akt administracyjnych, pkt 3.1.3. i pkt 3.2.3. Kolejne oświadczenie, zawierające nieprawdziwe informacje co do braku nabycia lokalu mieszkalnego skarżący złożył we wniosku z dnia [...].01.2018r. (złożonym do organu w dniu 30.01.2018r., k.15-17 akt administracyjnych). Podał w nim bowiem, że nie nabył lokalu od mieszkalnego od Skarbu Państwa, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia (pkt 17 wniosku). Zaznaczył tylko, że jego małżonek posiada nieruchomość na własność, oraz że nieruchomość ta została nabyta od urzędu miasta jako współwłasność (pkt 20.2 i 20.4 wniosku). Z uwagi na tę informację organ zażądał aktu notarialnego, który został złożony do akt. Biorąc pod uwagę, że skarżący nabył mieszkanie wraz z żoną "za fundusze, stanowiące ich majątek wspólny" (cytat z aktu notarialnego kupna nieruchomości z dnia [...].09.2012 r. na k. 33-36 akt administracyjnych), informacje podane we wniosku, składanym do Agencji są nieprawdziwe i wprowadzające organ w błąd co do rzeczywistego stanu prawnego mieszkania, nabytego przez skarżącego. W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe są zarzuty skargi. Skarżący utracił prawo do świadczenia mieszkaniowego z dniem [...].09.2012 r. tj. z dniem nabycia lokalu mieszkalnego od Miasta T. z 80% bonifikatą. Nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że organ prawidłowo wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w tej sprawie, a jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Obowiązkiem (a nie swobodnym uznaniem) organu było wezwanie skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego za okres od 13.09.2012r. do dnia 31.12.2017r. Obowiązek ten wynika z art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, że o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości orzeka się w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Organ wydając przedmiotową decyzję prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy i nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze przepisów prawa. Całkowicie bezpodstawny jest zarzut, że świadczenie powinno zostać uznane za nienależne oraz że wypłacone kwoty zostały zużyte. W sprawie nie mają bowiem zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, gdyż pełna regulacja świadczenia mieszkaniowego znajduje się w cytowanych wyżej ustawach, należących do gałęzi prawa administracyjnego. Nadto w sytuacji, gdy świadczenie było wypłacane ze względu na składanie przez skarżącego nieprawdziwych oświadczeń co do stanu prawnego i faktycznego, nawet w razie gdyby sprawa należała do spraw cywilnych (podlegałaby wówczas kognicji sądu powszechnego), tego rodzaju zarzuty nie mogłyby zostać uwzględnione. Z tej samej przyczyny zupełnie bezpodstawny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ zasad współżycia społecznego. W sytuacji, gdy to skarżący składał nieprawdziwe oświadczenia, na podstawie których wypłacano mu przedmiotowe świadczenie, to on naruszał zarówno prawo jak i wszelkie zasady współżycia społecznego oraz etycznego zachowania, których należy oczekiwać od żołnierza w służbie zawodowej- respektowanie prawa, prawdomówność, wiarygodność. Na marginesie tylko zauważyć wypada, że skarżący naruszył zasady Kodeksu Honorowego Żołnierza Zawodowego Wojska Polskiego. Zgodnie z nim żołnierz: (pkt 6) "Respektuje normy prawne i społeczne. Szanuje instytucje państwa i społeczeństwa". W myśl pkt 8, żołnierz "Nie dopuszcza się czynów, narażających na uszczerbek jego honoru i dobre imię wojska. Czynami niegodnymi żołnierza są w szczególności: (...) obłuda, prywata, nie wywiązywanie się z przyjętych zobowiązań". Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy oraz jej stan prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).