II SA/Wa 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w [...] na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] kwietnia 2018 r. o numerze [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wydania Wyższej Szkole [...] w [...] (zwanej dalej: "Skarżącą") zaświadczenia o żądanej treści. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Ministra z prośbą o "usunięcie naruszeń prawa", jakich w jej ocenie dopuściła się Polska Komisja Akredytacyjna (zwana dalej: "Komisją") podczas wizytacji uczelni, które doprowadziły do naruszenia dóbr osobistych Skarżącej. W odpowiedzi Minister poinformował Skarżącą – pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. – iż ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) nie przewiduje dla Ministra odrębnego trybu kontroli i usuwania naruszeń prawa w zakresie dokonywanych przez Komisję ocen programowych na danych kierunkach studiów. Komisja jest instytucją działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia. Jednocześnie organ wskazał, iż pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia na Wydziale [...], studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym, na kierunku "[...]". W postępowaniu tym Minister zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy, w tym ocenę programową dokonaną przez Komisję, zaś Skarżąca jest zawiadamiana o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż "w dniu 10 kwietnia 2017 r. wpłynęła prośba Rektora Wyższej Szkoły [...] w [...], z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa przez Ministra, w kontrolnym postępowaniu administracyjnym MNiSW, jak i opiniodawczym – Komisji, wraz ze szczególnym zaznaczeniem, w tym zaświadczeniu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i się toczy". Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, wskazując w szczególności, iż pismem z dnia 29 września 2017 r. Minister skierował do Komisji prośbę o sprostowanie uchwały tej Komisji z dnia 1 września 2016 r. w sprawie oceny programowej. Zdaniem Skarżącej, na gruncie tego pisma powstają wątpliwości czy Minister prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia faktów naruszeń prawa przez podległe mu organy, zaś Skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu, czy toczy się postępowanie w zakresie naruszeń prawa, czy też nie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. o nr [...], Minister – działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – odmówił Skarżącej wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 25 października 2017 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, iż brak podstaw do wydania zaświadczenia ma miejsce m. in. wówczas, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Skarżąca wywiodła zażalenie z dnia 13 grudnia 2017 r. (nazwane odwołaniem), w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wydanie zaświadczenia, że "wniosek z dnia 5 kwietnia 2017 r. o usunięcie naruszeń prawa w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Ministra oraz opiniodawczym dokonanym przez Komisję, wpłynął i jest, bądź nie jest rozpatrywany i z jakiego powodu". Pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Minister wezwał Skarżącą do wykazania spełnienia przesłanek do wydania zaświadczenia, wskazanych w art. 217 § 2 k.p.a. W odpowiedzi Skarżąca nadesłała pismo z dnia 28 lutego 2018 r., w którym wskazała, iż prośba o wydanie zaświadczenia wynika z potrzeby ustalenia, czy pismo z dnia 5 kwietnia 2017 r. zostało przyjęte do rozpatrzenia w trybie skargi na działalność Komisji, jako jednostki podległej Ministrowi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu podniósł, iż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który stanowiłby podstawę do wydania zaświadczenia. Ponadto zauważył, iż podstawą odmowy jest również sama problematyka dotycząca treści zaświadczenia, która nie polega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w rejestrach posiadanych przez organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca wniosła o nakazanie wydania zaświadczenia o wskazanej treści oraz o przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca ponowiła argumentacją prezentowaną w całym postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Ponadto podniosła, iż istota sprawy polega na ustaleniu czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku o usunięcie naruszenia prawa, bowiem Skarżącej nie jest znany przepis, który pozwala na pozostawienie żądania strony bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Szczególnego podkreślenia wymaga przy tym, iż w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia uregulowane zostało w Dziale VII k.p.a., w przepisach od art. 217 do art. 220. Postępowanie zaświadczeniowe jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W kontrolowanej sprawie Skarżąca ubiegała się o wydanie zaświadczenia żądanej treści, nie wskazując na to, iż konkretny przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów. Wobec tego stwierdzić należało, iż Minister prawidłowo odniósł żądanie Skarżącej do dyspozycji zawartej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z literalną wykładnią tego przepisu, przesłanką do wydania żądanego zaświadczenia jest wykazanie przez wnioskującą stronę, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., natomiast w doktrynie rozumiane jest ono jako "interes ochraniany prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym. Treścią tego pojęcia będzie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie Skarżąca powoływała się wprawdzie na "interes prawny" w uzyskaniu zaświadczenia, jednakże w ocenie Sądu podnoszone przez nią argumenty nie wskazywały na interes prawny w znaczeniu materialnym, a co najwyżej mogły potwierdzać, że Skarżąca posiada "interes faktyczny" w potwierdzeniu pewnych faktów. Zauważyć bowiem należy, iż Skarżąca powołała się na "potrzebę ustalenia" tego, czy jej pismo z dnia 5 kwietnia 2017 r. zostało przyjęte do rozpatrzenia, co nie może być uznane za posiadanie uprawnienia do realizacji konkretnej normy prawa materialnego. Jakkolwiek uzasadnienie do postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2017 r. jest bardzo lakoniczne, to już w zaskarżonym postanowieniu organ wyjaśnił, iż podstawą odmowy wydania zaświadczenia było niewykazanie interesu prawnego przez Skarżącą, co w ocenie Sądu uznać należy za prawidłowe. Ponadto Minister zauważył w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia, iż odmowa uzasadniona jest również samą problematyką dotycząca treści zaświadczenia, która nie polega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach. Stanowisko to również uznać należy za zasadne. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż przedmiotem zaświadczenia nie może być okoliczność faktyczna lub prawna, która nie wynika z żadnego rejestru, ewidencji lub innego źródła danych, ani też kwestia, której ustalenie wymaga czegoś więcej, niż prostego postępowania wyjaśniającego. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym zarazem potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. Jest zatem wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Reasumując tę część uzasadnienia, w ocenie Sądu za prawidłowe uznać należało stanowisko, iż wniosek Skarżącej nie mógł zostać uwzględniony, albowiem Skarżąca nie wykazała, iż posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tej sytuacji należało odmówić wydania zaświadczenia. Jeżeli chodzi natomiast o samą odmowę, to zgodnie z art. 219 k.p.a., wymaga ona formy postanowienia. Podkreślić przy tym należy, iż przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, a mianowicie: "odmowę wydania zaświadczenia" oraz "odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie". W niniejszej sprawie zaistniała pierwsza ze wskazanych sytuacji. W konsekwencji Minister winien były uznać, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia i odmówić jego wydania na podstawie art. 219 k.p.a. Natomiast w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2017 r. organ odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą. Zaznaczyć zatem należy, iż odmowa tego rodzaju następuje wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy wnioskująca strona posiada wprawdzie interes prawny, a organ nie może wydać zaświadczenia, gdyż nie posiada żądanych informacji albo gdy ze źródeł, jakimi dysponuje organ, wynika stan faktyczny lub prawny inny, niż wynikający z żądania wnioskodawcy. Stwierdzona wadliwość postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. nie uzasadnia jednak uchylenia postanowień ze względu na brak wpływu na wynik postępowania – w ustalonym stanie faktycznym strona nie mogła bowiem domagać się wydania wnioskowanego zaświadczenia. Końcowo wskazać wypada, iż zarówno wniosek Skarżącej, jak i złożona skarga polegają na nieporozumieniu. Jakkolwiek bowiem analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie o wszczęcie jakiego postępowania finalnie chodziło Skarżącej, to nie trudno ustalić, iż najogólniej rzecz ujmując, zmierzała ona do zobligowanie Ministra do przeprowadzenia swoistej kontroli działań Komisji. Wprawdzie wnioskiem z dnia 25 października 2017 r. zainicjowała ona postępowanie o wydanie zaświadczenia (które znalazło swój ostateczny wyraz w zaskarżonym postanowieniu), jednakże w kolejnych pismach składanych przez Skarżącą wskazywała na zasadność prowadzenia "postępowania kontrolnego", a nawet administracyjnego postępowania "skargowego". Sąd wyjaśnia Skarżącej, iż oczekiwanego przez nią rezultatu nie mogła osiągnąć poprzez uzyskanie "zaświadczenia". Jak to wyżej wyjaśniono, zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga również żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zauważyć przy tym należy, iż Minister udzielał Skarżącej informacji, iż nie prowadzi żadnego postępowania kontrolnego wobec Komisji, gdyż brak jest ku temu podstaw prawnych. Ponadto wskazywał, iż wszelkie zarzuty Skarżącej dotyczące nieprawidłowego – w jej ocenie – działania Komisji, będzie brał pod uwagę i analizował w ramach toczącego się postępowania w sprawie cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów, w którym Skarżąca ma prawo brać czynny udział. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.