II SA/Wa 785/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesorzy WSA Agnieszka Miernik, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Filip Wolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariusza Straży Granicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 3 i art. 97 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby (Dz. U. Nr 197, poz. 1641), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania M. J. zwrotu kosztów dojazdu za okres od grudnia 2004 r. do grudnia 2005 r. oraz od lutego 2006 r. do września 2006 r. i przyznającą funkcjonariuszowi zwrot kosztów dojazdu za październik 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Warunki, tryb oraz terminy zwrotu tych należności określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia [...] września 2005 r. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, iż strona zamieszkuje w miejscowości B., a służbę pełni w Placówce Straży Granicznej w B., mającej siedzibę w miejscowości B.. W sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, określonego jako Placówka Straży Granicznej w B., organ I instancji uznał, iż od dnia 6 października 2006 r., w związku z powiadomieniem przez Wydział Mienia i Geodezji Urzędu Miasta B., że Port Lotniczy B. S.A., na którego terenie znajduje się wspomniana Placówka, położony jest w granicach administracyjnych gminy B., M. J. przysługuje uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej odmówiono mu natomiast zwrotu takich kosztów za okres przed wskazaną datą. W przekonaniu Komendanta Głównego Straży Granicznej jest to uzasadnione. W zarządzeniu nr Z-53 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 sierpnia 2005 r. w sprawie utworzenia placówek i dywizjonów Straży Granicznej, określenia ich terytorialnego zasięgu działania, a także określenia szczegółowego zakresu zadań terenowych oddziałów Straży Granicznej oraz organizacji komend, oddziałów, placówek i dywizjonów, w załączniku nr 1: "Wykaz utworzonych Placówek i Dywizjonów oraz ich terytorialny zakres działania" w punkcie 137 określono "placówka SG w B. z terytorialnym zasięgiem działania B. - miasto na prawach powiatu", "rodzaj przejścia – lotnicze", zaś w załączniku nr 2: "Terytorialny zasięg działania Placówki SG w zakresie kontroli ruchu granicznego na lotniskach krajowych" w punkcie 3 wskazano "województwo: kujawsko-pomorskie". Pomimo, że siedziba tej Placówki do 23 grudnia 2004 r. znajdowała się w T., to w rozkazach personalnych wskazywano, iż funkcjonariusze pełnią służbę w Placówce w B. Z chwilą przeniesienia Placówki do B., w rozkazach jako właściwą jednostkę organizacyjną wskazuje się Placówkę SG w B. bez określenia miejsca siedziby. Organ podkreślił, że w myśl § 2 pkt 1 lit. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia morskich i stałych lotniczych przejść granicznych oraz rodzaju ruchu dozwolonego przez te przejścia (Dz. U. Nr 62, poz. 632 z późn. zm.), takie stałe lotnicze przejście wskazano w B.. Zarząd Portu Lotniczego [...] S.A. jako adres lotniska, na terenie którego znajduje się Placówka Straży Granicznej, wskazywał B.. Uzasadniało to przyjęcie przez organy Straży Granicznej, iż Placówka SG ma siedzibę w B. i w ślad za tym odnoszenie do tej miejscowości uprawnień funkcjonariuszy do świadczeń wynikających z ustawy o Straży Granicznej, w tym także zwrotu kosztów dojazdu. Z datą oficjalnego powiadomienia o przypisaniu siedziby Placówki Straży Granicznej do adresu w B. uprawnienia funkcjonariuszy do świadczeń, w tym także uprawnienie M. J., rozstrzygano w relacji do tej miejscowości. Jak wynika z powyższego, odmowa przyznania funkcjonariuszowi zwrotu kosztów dojazdu za okres wcześniejszy, tj. przed 6 października 2006 r., jest uzasadniona wskazaniem w obowiązujących przepisach przejścia granicznego w B. Skoro zaś uznano, iż miejscem służby funkcjonariusza jest jednostka Straży Granicznej w B., to nie było podstaw do przyznania zwrotu kosztów funkcjonariuszowi mieszkającemu w B. Nadto organ podkreślił, że świadczenie "zwrot kosztów dojazdu" ma charakter roszczeniowy. Aby je otrzymać, funkcjonariusz ma obowiązek spełnienia określonych w ustawie i rozporządzeniu przesłanek. Zwrotu kosztów dojazdu, zgodnie z obowiązującym od 25 października 2005 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r., organ dokonuje na wniosek funkcjonariusza złożony do 10 dnia każdego miesiąca wraz z dokumentami potwierdzającymi poniesienie kosztów (§ 3 pkt 1 i 3). Z treści przepisu wskazanego rozporządzenia oraz wcześniejszego z dnia 4 kwietnia 2002 r. wynika, że jest to termin ustawowy, wyznaczony dla strony. Termin ten nie może być przez organ zmieniany. Przepisy rozporządzenia nie przewidują sankcji za uchybienie terminu do złożenia wniosku, jednakże nie można uznać, że jego naruszenie nie wywołuje żadnego skutku. Należy przyjąć, że przekroczenie tego terminu skutkuje niemożnością nadania prawu do świadczenia normatywnej postaci roszczenia, o ile nie nastąpi przywrócenie terminu. W dniu 23 marca 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożył M. J.. Skarżący wskazał, iż od grudnia 2004 r. do grudnia 2006 r. był przekonany, iż placówka, w której pełnił służbę znajduje się na terenie B., tak jak to błędnie opisano w stosownym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie skarżący podniósł, że nie jest prawdą, iż upłynął termin do starania się o zaległą wypłatę świadczenia, gdyż termin przedawnienia jest tu trzyletni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest zapis art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z jego brzmieniem funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Kategoria miejscowości pobliskiej jest uwarunkowana podziałem terytorialnym kraju wynikającym z przepisów o ustaleniu siedzib władz gmin, zostało to uregulowane w rozporządzeniach Rady Ministrów: z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia siedzib władz gmin (Dz. U. Nr 110, poz.1267); z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz.U. Nr 116, poz.1241); z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz.U. Nr 134, poz.1248). Przepisy te są podstawowe, gdy chodzi o kwestie ustalenia granic miejscowości w tym także wtedy, gdy chodzi o ustalenie kwestii związanych z dojazdem funkcjonariuszy do miejsca pełnienia służby. Podział terytorialny kraju ma charakter obiektywny i nie może być kwestionowany w inny sposób. Dotyczy to także sytuacji, gdy w innym akcie prawnym błędnie ustalono miejsce położenia jednostki, w której funkcjonariusze pełnią służbę. Wobec takiej sprzeczności w aktach prawnych stosowanie klauzul derogacyjnych wyraźnie wskazuje, że pierwszeństwo w zastosowaniu w rozpatrywanej sprawie będą miały przepisy o podziale terytorialnym kraju, jako ustanowione przez organ wyższego rzędu, aniżeli przepisy dotyczące określenia placówek Straży Granicznej. Odnosząc się do twierdzeń organu, iż w sprawie upłynął termin przedawnienia roszczeń funkcjonariusza, należy je uznać za niemającą oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Kwestie przedawnień roszczeń funkcjonariuszy, gdy chodzi o świadczenia związane ze zwrotem kosztów dojazdu reguluje art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Oznacza to, że przepis ten stosuje się do wszelkich roszczeń pieniężnych jakie dany funkcjonariusz ma w stosunku do organów Straży Granicznej, w tym, co oczywiste, roszczeń związanych ze zwrotem kosztów dojazdu. Jest to jedyny termin przedawniający, jaki przewidują przepisy dotyczące świadczeń dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wbrew stanowisku organu terminem takim nie jest termin określony w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby. Termin ten, bowiem ma jedynie charakter instrukcyjny i związany jest z naliczaniem przez służby księgowe zwrotu kosztów dojazdu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.