II SA/Wa 787/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Andrzej Góraj (sprawozdawca), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2014 r., 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Fundacji [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., l.dz. [...], odmówił udzielenia Fundacji [...] informacji publicznej w zakresie zestawienia: wykazu wszystkich wydanych do tej pory odmownych decyzji i postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Generalnego Konserwatora Zabytków ze skarg B. J. i Fundacji [...] (z uwzględnieniem dat wpływów skarg), w następujących sprawach: 1. dotyczących budowy przy ul. [...] w S. i zagrożenia zabytku przy ul. [...] oraz decyzji i postanowień Prezydenta S., Miejskiej Konserwator Zabytków i Woj. Konserwatora Zabytków oraz w tej sprawie pozwolenia PINB w S. na użytkowanie tej budowy i zaskarżeń decyzji Wojewody P. i Woj. Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., wydanych od nieprawomocnej decyzji budowlanej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2002 r. oraz decyzji nadzoru budowlanego wydawanych w sprawie budowy przy ul. [...]; 2. dotyczących skarg na pozostałe decyzje Prezydentów Miasta S. i Miasta G. prowadzących do likwidacji zabytków poniemieckich i żydowskich oraz likwidacji zabytkowych obszarów miast; 3. dotyczących wytwórni asfaltu w K. gm. K i bazy kruszywa (spółek [...] i sp. [...]) na obszarze zabytkowym w K. gmina K. oraz wszystkich decyzji budowlanych Wójta gminy K. i Rady Gminy zagrażających poniemieckiemu zabytkowi w K. oraz dot. zaskarżonych decyzji i pozwoleń na budowę na obszarze zabytkowym w K.: 4. dotyczących zmiany przez Wójta gminy S. obszaru zabytkowego prawnie chronionego we wsi K. na cele przemysłowe i likwidacji zabytku. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Działając wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. l.dz. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie, wskazując w uzasadnieniu, iż B. J. nie przytacza żadnych okoliczności uzasadniających zmianę decyzji, co przemawia za uznaniem słuszności stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażonego w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., l.dz. [...]. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Fundacja [...], reprezentowana przez B. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 82/15 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. l.dz. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż "Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako organ odwoławczy, dokonał jedynie weryfikacji decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie ponownego jej rozpoznania. W konsekwencji bardzo lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa. naruszając przy tym określoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania." Ponownie rozpoznając sprawę organ decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodał, że w piśmiennictwie prawniczym za informację przetworzoną uznano taką informację publiczną, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi więc w ocenie organu prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dysponuje gotową informacją, którą mógłby udostępnić stronie skarżącej zgodnie z jej żądaniem. W ewidencji Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Departament Ochrony Zabytków dokonuje rejestracji spraw, które są związane z wykonywaniem zadań przez tenże Departament (zakres zadań dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (http://bip.mkidn.gov.pl). W zakresie zadań realizowanych przez Departament Ochrony Zabytków znajdują się sprawy, które obejmują postępowania administracyjne (w trybie odwoławczym i trybach szczególnych) pozostające we właściwości instancyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W zakresie przedmiotowym postępowania te obejmują rozstrzygnięcia wydawane na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a dotyczące m.in. spraw z zakresu ochrony zabytków, postępowań egzekucyjnych, zezwoleń w sprawie wywozu zabytków za granicę, ale także udzielania informacji publicznej, jak również wydawania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże w tak prowadzonym rejestrze nie została wyodrębniona kategoria, obejmująca zestawienia wskazane przez stronę skarżącą. Stąd też uwzględnienie wniosku Fundacji wiązałoby się z koniecznością szczególnej analizy decyzji wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod kątem ustalenia przedmiotu postępowania oraz wyodrębnienia kategorii spraw dotyczących Fundacji oraz B. J. Zaznaczył również, iż powyższa analiza wymaga szczegółowej oceny akt archiwalnych (rozstrzygnięcia są dostępne w formie papierowej), a następnie dokonania animizacji danych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (teks jednolity: Dz. U z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie organu, iż zakres podejmowanych czynności, jak i powstająca w ich efekcie informacja, stanowi nową wartość. W odniesieniu do informacji przetworzonej organ nadto wskazał, że ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena szczególnej istotności dla interesu publicznego należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Poprzez użycie słów szczególnie istotne ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być one szczególnie istotne. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie, (por. wyrok WSA z dnia 23 listopada 2010 r. II SA/Wa 927/10). Według Ministra strona skarżąca nie wykazała zaś, by żądanie udostępnienia informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiodła Fundacja [...], wnosząc o jego uchylenie, jak również o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 82/15, nałożenie na organ obowiązku udzielenia żądanej informacji, poinformowanie o tym kto w Ministerstwie nakazał utajnić sporną informację i wezwanie do udziału w sprawie prokuratora w związku z prawdopodobieństwem ukrywania informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Generalną zasadą wyrażoną w wyżej powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art. 2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji. Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie tego, od jakiego momentu powyższy obowiązek obciąża wnioskodawcę. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie należy podkreślić, że wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie musi wiedzieć tego, czy dla jej udostępnienia organ będzie musiał wykonać jakąś pracę dodatkową w postaci np. zestawień, czy porównań. Stąd też jako nieracjonalne jawią się twierdzenia, że już na etapie składania wniosku, strona wnioskująca musiałaby wykazywać istnienie po jej stronie interesu publicznego. Byłoby to także sprzeczne z regulacją art. 2 omawianej ustawy. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej, czy jest informacją prostą, należy wiec do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną jest, iż strona zobowiązana do udzielenia informacji zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej. W aktach administracyjnych sprawy brak jest również dowodów na to, że adresat wniosku poinformował wnioskodawcę o powyższej konkluzji, i że wezwał do wykazania istnienia interesu publicznego. W świetle powyższego, organ wydając decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji z powodu nie wykazania istnienia interesu publicznego, zadziałał przedwcześnie. Wydając skarżoną decyzję organ uniemożliwił de facto stronie, wykazania występowania u niej interesu publicznego, ewentualnie uniemożliwił wnioskodawcy podjęcia polemiki z twierdzeniem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez tutejszy Sąd w powyższym uzasadnieniu. Na marginesie dodać należało, iż pozostałe wnioski procesowe ujęte w badanej skardze, nie mogły zostać zrealizowane przez Sad. Przede wszystkim brak było podstaw do uznania, że organ wydając skarżoną decyzję doprowadził do niewykonania wydanego już w sprawie wyroku Sądu. W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 82/15 Sąd nie związał organu co do sposobu rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie. Zwrócił jedynie organowi uwagę na konieczność sporządzenia szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. To zalecenie organ zaś wykonał i choć samo skarżone rozstrzygnięcie okazało się wadliwe, to nie z powodu zbyt lakonicznego uzasadnienia. Sąd administracyjny rozpoznający skargę na konkretną decyzję nie jest także władny do tego, aby zobowiązywać organ do podawania stronie postępowania personaliów osób biorących udział w procesie wydawania rozstrzygnięcia. Tego rodzaju okoliczności pozostają bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Co zaś się tyczyło kwestii udziału w sprawie prokuratora, to tutejszy Sąd nie dopatrzył się takiej konieczności. Z akt sprawy nie wynikało bowiem to, aby przy wydawaniu decyzji doszło do przestępstwa. Jeśli zaś strona posiada na taką okoliczność dowody, to winna samodzielnie poinformować o podejrzeniu popełnienia przestępstwa stosowne organy ścigania. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 718 ze zm.).