II SA/Wa 788/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. sygn akt [...] , umarzającej postępowanie z wniosku S. i T. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1980 r. o przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy ulicy [...] w [...] na rzecz S. P., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2007 r. S. i T. P. zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1980 r. o przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy ul. [...] w [...] , na rzecz S. P. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że ten sam organ wcześniejszą decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. przyznał prawo do tego lokalu T. P. Zdaniem wnioskodawców decyzja została zatem wydana w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia wg właściwości. SKO wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zawiadomieniem z dnia 15 maja 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że pismo Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1980 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem informującym Spółdzielnię, iż wskazane w tym piśmie osoby uprawnione są do wstąpienia do Spółdzielni w charakterze członków oraz uzyskania lokalu mieszkalnego z tzw. puli mieszkań, przeznaczonych decyzją Wojewody [...] na potrzeby mieszkańców Miasta i Gminy [...] , niebędących członkami Spółdzielni. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), najem lokalu wynikał z umowy najmu albo z ostatecznej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Organ powołując się też na art. 22 ust. 1 tej ustawy wskazał, że przepisy o najmie na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczyły lokali w domach spółdzielczych budownictwa mieszkaniowego. Reasumując organ wskazał, że pismo, którego stwierdzenia nieważności żądano jest jedynie czynnością materialno-techniczną i nie mają do niego zastosowania przepisy kpa, w tym art. 156 § 1 w zw. z art. 104 kpa, co spowodowało, że postępowanie należało umorzyć. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2009 r. S. i T. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wyjaśnienie, w jakim trybie sporządzone zostały kwestionowane przez nich pisma. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podzielając zawarte w niej argumenty prawne. SKO wskazało ponownie, że przepisy ustawy Prawo lokalowe nie miały w sprawie zastosowania. Reasumując organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, jakoby pismo z dnia [...] lipca 1980 r. stanowiło ostateczną decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę administracyjną, która następnie miałaby być ponownie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] września 1980 r. Organ podał też, że gdyby nawet uznać pismo z dnia [...] lipca 1980 r. za decyzję administracyjną o przydziale lokalu, to decyzja taka utraciła ważność na podstawie art. 30 ustawy Prawo lokalowe, zgodnie z którym decyzja traci ważność, jeżeli przydzielony lokal nie zostanie zajęty z winy najemcy w terminie 30 dni, w którym decyzja stała się ostateczna, a jak wynika z oświadczeń wnioskodawców zajęli oni inny lokal. Odnośnie zaś umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa, organ wskazał, że tryb art. 156 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji administracyjnych. Ustalenie zatem, że kwestionowane pismo nie stanowiło decyzji, obligowało SKO do umorzenia postępowania. Ponadto na marginesie organ wskazał, że nawet w sytuacji uznania pisma z dnia [...] lipca1980 r. za decyzję administracyjną, która nie utraciła ważności, to i tak stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] września 1980 r. (w razie uznania go za decyzję) nie byłoby dopuszczalne z uwagi upływu okresu, o jakim mowa w art. 157 § 2 kpa (upływ dziesięciu lat). Decyzja ta stała się przedmiotem skargi S. i T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, zarzucając organowi nieprawidłowe umorzenie postępowania wskazali, że pisma Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1980 r. oraz z dnia [...] września 1980 r. są decyzjami administracyjnymi. Wynika to ich zdaniem z faktu, że w pismach tych wyrażone jest oświadczenie woli kompetentnego organu administracji, ponadto pismem z dnia [...] lipca 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...] skierował "obywatela T. P. do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] , która winna pozostawić do dyspozycji obywatela lokal nr [...] w budynku nr [...] na Osiedlu [...] w [...] ", co oznacza, że organ dokonał przydziału wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego na rzecz T. P. Następnie pismem z dnia [...] września 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...] dokonał przydziału wyżej wymienionego lokalu, tym razem na rzecz S. P. Ta okoliczność, zdaniem skarżących, wypełnia znamiona art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Przesłanki zaś stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, czy mogą oni skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. Wskazać należy że, w doktrynie prawa administracyjnego pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (vide: J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje zaś art. 107 § 1kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej, b. datę wydania, c. oznaczenie strony lub stron, d. powołanie podstawy prawnej, e. rozstrzygnięcie, f. uzasadnienie faktyczne i prawne, g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Decyzja administracyjna jest zatem zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawą należącą do właściwości organów administracji państwowej i mający umocowanie prawne do działania w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów kpa, bowiem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1980 r., kierująca S. P. do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], nie posiada tych cech. Brak jest bowiem przepisów prawa, które dawałyby organowi (Naczelnikowi Miasta i Gminy [...] ) podstawę prawną do rozstrzygania tej kwestii (skierowania) w formie decyzji administracyjnej. Zasadą państwa prawa jest, by organy administracyjne rozstrzygały indywidualne sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej, ale tylko wtedy, gdy zezwalają na to przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich przepisów. Wskazać należy, że w dacie wydania kwestionowanego przez skarżących pisma tryb wydawania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego regulowały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, najem lokalu mieszkalnego wynikał bądź z umowy najmu, bądź z ostatecznej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu lub budynku. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przepisy ustawy o najmie lokali i budynków, na podstawie decyzji administracyjnej nie dotyczą lokali w domach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 (wówczas obowiązującego) zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 stycznia 1972 r. w sprawie ustalania kategorii potrzeb mieszkaniowych oraz kolejności i trybu ich zaspakajania przy przydziale mieszkań pozostających w dyspozycji rad narodowych i zakładów pracy (M.P. Nr 8, poz. 52), mieszkania, o których mowa w § 6 i 7 uchwały, przydzielane są przez spółdzielnie mieszkaniowe osobom skierowanym przez prezydia rad narodowych. Zgodnie zaś z § 7 ust. 2 uchwały nr 280 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań (M.P. Nr 60, poz. 397), zapewnienie mieszkań na cele wymienione w ust. 1 (m.in. rozbiórka) następuje przez zarządy spółdzielni w liczbach określonych corocznie przez prezydia właściwych wojewódzkich rad narodowych po zasięgnięciu opinii właściwych oddziałów Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego. Analiza powyższych przepisów wyraźnie wskazuje, że to spółdzielnia mieszkaniowa dokonywała przydziału lokalu mieszkalnego w budynkach budownictwa mieszkalnego, uwzględniając jedynie "skierowanie", o którym mowa w § 6 powołanego zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. "Skierowaniem" takim objęte były osoby, o których mowa w art. 40 Prawa lokalowego, zgodnie z którym, jeżeli lokal mieszkalny znajduje się w budynku o charakterze użytkowym lub budynku podlegającym rozbiórce bądź przebudowie, terenowy organ administracji państwowej wydaje decyzję o przekwaterowaniu do lokalu zamiennego. Przekwaterowanie do lokalu zamiennego nie oznacza natomiast, że organ ten mógł przydzielić w formie decyzji lokal w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Kwestionowane zatem przez skarżących pismo, o którego stwierdzenie nieważności oni wystąpili, było jedynie "skierowaniem do spółdzielni". Nie było ono natomiast przydziałem wskazanego lokalu, nie było również decyzją administracyjną. Przydziału lokalu dokonywała bowiem spółdzielnia, na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. Nr 12, poz. 61), w której w Tytule II Działu III znajdowały się przepisy dotyczące spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Skierowanie takie wiązało spółdzielnię budownictwa mieszkaniowego jednakże tylko w zakresie obowiązku przydziału lokalu, po spełnieniu przez przyszłego członka spółdzielni określonych zobowiązań (wniesienie wkładu). Stosownie do art. 13 § 2 tego prawa, budynki należące do spółdzielni mieszkaniowej (lokatorskiej) stanowią jej własność, członkom zaś przysługuje prawo używania przydzielonych im lokali mieszkalnych o powierzchni odpowiadającej ich stanowi rodzinnemu, wysokości wniesionych wkładów mieszkaniowych oraz innym kryteriom określonym w statucie (spółdzielcze prawo do lokalu). Spółdzielnia budownictwa mieszkaniowego miała obowiązek przydzielenia lokalu mieszkalnego w ramach przekazanych jej przez terenowy organ administracji państwowej nakładów inwestycyjnych, osobie przez ten organ wskazany, z zachowaniem jednak zasad zasiedlania lokali mieszkalnych w domach spółdzielczych. Żaden bowiem przepis, nie wyłączając wewnętrznego prawa spółdzielczego, nie zwalnia w tym przypadku spółdzielni od obowiązku przestrzegania tych zasad (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1981 r. o sygnaturze akt I CR 182/81). Reasumując, posługiwanie się przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] w treści pisma z dnia [...] września 1980 r. określeniem czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Prawidłowo zatem organ uznał, że pismo, którego stwierdzenia nieważności żądali skarżący nie jest decyzją administracyjną, nie było bowiem przepisu prawa, który dawałby organowi prawo do przydzielenia lokalu w budynku budownictwa mieszkaniowego. Nie możliwe było tym samym stwierdzenie jego nieważności. Wskazać ponadto należy, że w sytuacji żądania stwierdzenia nieważności w stosunku do aktu, który nie jest decyzją administracyjną organ winien decyzją "odmówić wszczęcia postępowania" z przyczyn przedmiotowych na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skoro jednak organ wszczął postępowanie i wydał zawiadomienie o jego wszczęciu i przesłał je stronom, to na tym etapie jedynym słusznym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.