II SA/Wa 789/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska–Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "organ", "Szef CBA"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. G. (dalej: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2018 r. nr [...]o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Szefa CBA o ponowne naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłatę stosownego wyrównania. Zgodnie z treścią wniosku, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został naliczony w trybie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1993, ze zm.; dalej: "ustawa o CBA"), uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za tożsamy z art. 115a ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm.), a Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 uznał, że art. 115a ustawy o Policji i przepisy regulujące to zagadnienie w CBA, w zakresie, w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w 1/30 części miesięcznego uposażenia są niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Strona powołała się na treść art. 145a k.p.a., który przewiduje możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, jeśli została ona oparta na przepisie uznanym później za niezgodny z Konstytucją. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Szef CBA, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu z [...] grudnia 2018 r. oraz o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Rozstrzygnięciu Szefa CBA zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; - art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA; - § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego; - art. 7a § 1, art. 8 §1, art. 10 § 1, art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Szef CBA wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni była funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] października 2007 r. do [...] czerwca 2015 r. W związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] czerwca 2015 r., funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawą naliczenia ekwiwalentu były przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz.U. Nr 17, poz. 100), wydanego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o CBA. Organ wskazał, że zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Szef CBA wskazał, że wniosek skarżącej o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został rozpoznany w trybie wznowieniowym, gdyż we wskazanym wniosku skarżąca w sposób wyraźny oparła się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a jako podstawę prawną żądania wskazała przepis art. 145a k.p.a. Następnie organ przytoczył brzmienie art. 145a § 1 k.p.a. Zauważył, że wbrew twierdzeniom strony, Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15 nie orzekał o zgodności z Konstytucją przepisów regulujących kwestię naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był wyłącznie art. 115a ustawy o Policji. A zatem, przesłanki do wznowienia postępowania określone w art. 145a § 1 k.p.a. nie zostały spełnione z uwagi na fakt, że konstytucyjność przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, na podstawie których organ dokonał obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w ogóle nie była przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Tym samym sporny przepis § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego nadal obowiązuje w systemie prawnym, a Szef CBA, jako centralny organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. jest zobligowany do działania na podstawie i zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa. Konkludując Szef CBA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pozytywne załatwienie wniosku jest niemożliwe, gdyż wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie miałaby oparcia w żadnym z przepisów prawa. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu z [...] stycznia 2019 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z 8 marca 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w przeliczeniu z zastosowaniem mnożnika 1/21 i 1/22. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA i § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, a ponadto przepisów postępowania administracyjnego: art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W skardze skarżąca zawarła również wniosek o zwrócenie się przez sąd administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA oraz § 20 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy zostały wydane zgodnie z prawem. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). We wstępnej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź art. 145b § 1 k.p.a., czy został złożony przez stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 z k.p.a. (jednego miesiąca liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu liczony od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji (§ 2). Dopiero po sprawdzeniu tych warunków organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, w którym bada, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, lub gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Należy przypomnieć, że skarżąca była funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego w okresie od [...] października 2007 r. do [...] czerwca 2015 r. W związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] czerwca 2015 r., funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Postępowanie w zakresie wypłaty ww. ekwiwalentu zostało zakończone w drodze czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty określonej sumy pieniężnej. Stosownie bowiem do przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 7, ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 3 tej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, a świadczenie to wypłaca się nie później niż w dniu zwolnienia ze służby (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności (Dz.U. Nr 136, poz. 963 ze zm.; dalej rozporządzenie). Skoro zatem kwestia wypłaty ekwiwalentu została rozstrzygnięta, a skarżąca już po otrzymanej wypłacie złożyła wniosek o ponowne naliczenie wypłaconego ekwiwalentu, przywołując jednocześnie w uzasadnieniu tego wniosku art. 145a k.p.a., to Szef CBA zasadnie przyjął, że skarżącej w gruncie rzeczy chodziło o zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia organu, zrealizowanej czynności materialno-technicznej. Szef CBA prawidłowo uznał zatem, że zamiarem wnioskodawcy była zmiana naliczenia należnego mu ekwiwalentu według poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc ponowne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, co stanowi sedno instytucji wznowienia postępowania. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi nie jest merytoryczne orzeczenie wydane w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, lecz postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w tym zakresie, wydane na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Wymaga zauważenia, że stwierdzenie braku istnienia kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i Szef CBA nie dokonywał ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy – w zakresie wypłaty ekwiwalentu – to nie doszło do zastosowania, wskazywanych przez skarżącą, przepisów prawa materialnego. Jak wynika z sentencji przywołanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP wyłącznie przepisu art. 115a ustawy o Policji, który w żaden sposób nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia o wysokości ekwiwalentu wypłaconego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne na rzecz zwolnionej za służby skarżącej. Podstawę prawną wypłaty ekwiwalentu stanowiły bowiem przepisy rozporządzenia. Chociaż z treści art. 145a można by wnioskować, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma dotyczyć całego aktu normatywnego, to nie ulega wątpliwości, że niezgodność ma dotyczyć konkretnego unormowania będącego podstawą orzeczenia (W. Białogłowski, A. Jaworski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, PS 2010/11, s. 68). Uznać należy w konsekwencji, że w niniejszej sprawie brak było podstawy do wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu skarżącej, która argumentowała swoje stanowisko wspomnianym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wypada dodać, że moc wiążącą posiada wyłączenie sentencja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie tezy formułowane w uzasadnieniu orzeczenia (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji RP [w:] L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t V, Warszawa 2007, s. 7-8), a przyczyna wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a § 1 k.p.a. zachodzi tylko wtedy, gdy zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny akt normatywny bądź poszczególne jego przepisy stanowiły podstawę decyzji ostatecznej i zawierały istotny element reguły kompetencyjnej, z której organ administracji uczynił użytek, albo istotny element skonkretyzowanej normy materialnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 109/08, LEX nr 472186). W niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa powyżej. Nadto, orzeczenie w sprawie konstytucyjności normy prawnej wynikającej ze wskazanego w tym orzeczeniu przepisu nie rozciąga się na normy prawne o takiej samej treści, ale wyrażone w innych przepisach, niebędących przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 18 lipca 2012 r., K 14/12, LEX nr 1171388; M. Florczak-Wątor, Glosa do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r., sygn. IFSK 439/05, [w:] "Przegląd Sejmowy" 2011, nr 1, s. 148; Komentarz do art. 190 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, system Legalis). Biorąc pod uwagę, że odmowa wznowienia postępowania jest uzasadniona wówczas, gdy z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621), czy, jak w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej, Szef CBA prawidłowo stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15 nie dotyczy przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i zasadnie odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o skierowanie pytania prawnego do TK, Sąd zauważa, że przedmiotem skargi nie jest merytoryczne orzeczenie wydane w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, lecz postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w tym zakresie. Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i Szef CBA nie dokonywał ponownego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, to nie doszło do zastosowania wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego w postaci art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o CBA oraz § 20 rozporządzenia w sprawie urlopów funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Tym samym, wskazane przepisy nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi w niniejszej sprawie ani być przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszym przypadku nie doszło bowiem do zaistnienia sytuacji, w której od odpowiedzi na pytanie co do zgodności z Konstytucją ww. przepisów prawa materialnego, zależy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez WSA w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.