II SA/Wa 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Janusz Walawski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz P. G. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek P. G. z dnia [...] lipca 2015 r., skierowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udostepnienie urzędowych odpisów dokumentów: - pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – Departament Transportu Kolejowego z dnia 2 października 2013 r. do p. R. P., prezesa zarządu [...] - pisma [...] z dnia 17 października 2013 r. do p. [...] zastępcy Dyrektora Departamentu Transportu Kolejowego - Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, - wszelkiej znajdującej się w posiadaniu Departamentu Transportu Kolejowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pozostałej korespondencji adresowanej do (w tym do wiadomości) lub pochodzącej od [...] dotyczącej umowy nr [...] na wykonanie dokumentacji przedprojektowej i projektowej dla zadania "Budowa połączenia kolejowego [...] w P. z miastami aglomeracji [...], odcinek [...]". Decyzją z [...] listopada 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w części wyszczególnionych w decyzji pism, własną decyzję z [...] września 2015 r. o odmowie udostępnienia P. G. informacji publicznej w zakresie wszelkiej korespondencji adresowanej do lub pochodzącej z [...] będącej w posiadaniu Departamentu Transportu Kolejowego, a dotyczącej umowy nr [...] na wykonanie dokumentacji przedprojektowej i projektowej dla zadania "Budowa połączenia kolejowego [...] w P. z miastami aglomeracji [...], odcinek [...]" i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w pozostałej części ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu organ wskazał, że zwracał się do strony powyższej umowy, tj. do [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. Zgodnie zaś ze stanowiskiem powyższej firmy wyrażonym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., żądane przez wnioskodawczynię dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto organ przywołał treść przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na kanwie wyżej powołanych regulacji prawnych organ wywiódł, że ochronie podlegają wszelkie nieujawnione do informacji publicznej informacje m.in. techniczne, organizacyjne lub technologiczne, które dla przedsiębiorcy posiadają wartość gospodarczą oraz, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności. Wyjaśnił też, że w jego ocenie kryterium wartości gospodarczej odnosi się do informacji, których naruszenie, w opinii przedsiębiorcy, może wpłynąć na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub spowoduje wymierną korzyść dla przedsiębiorcy. Podkreślił, że informacje, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, oraz zostały podjęte niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Za takie działania uznał m.in. oświadczenie firmy zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., z którego wynika, że objęcie tajemnicą przedsiębiorcy wnioskowanej dokumentacji nastąpiło na mocy obowiązującej w [...] polityki bezpieczeństwa. Organ wyjaśnił również, iż ujawnienie danych objętych wnioskiem mogłoby mieć niekorzystny wpływ na możliwość podejmowania strategicznych decyzji przez [...] w zakresie realizacji inwestycji. Podniósł też, że po ponownym rozpoznaniu sprawy ograniczył liczbę dokumentów objętych decyzją odmowną, do dwóch pism explicite wymienionych we wniosku strony. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła P. G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie że informacją objętą tajemnicą są te informacje, których zastrzeżenie nie nastąpiło w momencie ich udostępniania organowi, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę udostępnienia dokumentów w całości podczas gdy możliwym było zakreślenie kluczowych elementów żądanych pism. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła wyżej przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało ją za wadliwą. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Infrastruktury i Rozwoju był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu i dysponowania mieniem publicznym. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Wskazać należało, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże). Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności. W ocenie tutejszego Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja nie spełniała wymogów, o jakich wspomniano wyżej. Organ skupił się w niej bowiem wyłącznie na kwestii nieujawnienia spornych informacji do wiadomości publicznej i na kwestii zastrzeżenia ich poufności przez strony. W ocenie tutejszego Sądu nie odniósł się zaś w sposób wyczerpujący do problematyki elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, tj. do wskazanej w treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji materii wartości gospodarczej posiadanej przez żądane informacje. Przedstawił jedynie wykładnię pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Organ nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. Powyższe sprawia, że skarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia. Na marginesie wartym zasygnalizowania jest fakt, iż koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanych dokumentów, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, tj. do uzasadnienia decyzji w sposób teoretyczny. Bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazane w decyzji treści, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę. To zaś może prowadzić tylko do jednej konkluzji, a mianowicie, że nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności subsumcji przepisów prawa dokonanej przez organ, do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W świetle powyższych rozważań, uznając, iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby uwzględniając argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, zbadać ją w sposób dokładny i sporządzić wyczerpujące uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.