II SA/Wa 793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącego D. G. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 26 września 2013 r. D. G. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Rady Instytutu Fizyki Teoretycznej Uniwersytetu [...] o wszczęcie postępowania w sprawie nadania mu tytułu profesora nauk fizycznych w dyscyplinie fizyka w oparciu o art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym na podstawie przepisów przed nowelizacją ustawy. 8 października 2013 r. Rada Instytutu Fizyki Teoretycznej powołała Komisję ds. postępowania o nadanie skarżącemu tytułu naukowego profesora, która ustaliła, że zgodnie z przepisami prawa terminem otwarcia procedury o nadanie tytułu naukowego profesora jest dzień podjęcia uchwały przez Radę danej jednostki. Termin ten minął 30 września 2013 r. Uchwałą Nr [...] Rada Instytutu Fizyki Teoretycznej Uniwersytetu [...], na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm., dalej jako ustawa o stopniach), odmówiła wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora dr. hab. D. G., wskazując na wnioski Komisji, iż nie ma możliwości procedowania wniosku skarżącego według przepisów starej ustawy. Skarżący odwołał się od powyższej uchwały, wnosząc o wznowienie procedowania w jego sprawie według przepisów ustawy przed nowelizacją, które wybrał w złożonym wniosku. Podał, iż występował do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z zapytaniem odnośnie interpretacji przepisów i uzyskał informację, że ostateczny termin złożenia wniosku z wyborem przez zainteresowanego przepisów prawnych, według których ma toczyć się postępowanie, to 30 września 2013 r. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2014 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o stopniach, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazała na redakcję art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 ze zm.), z którego wynika, że wskazany w tym przepisie dwuletni termin odnosi się nie do daty samego wniosku, lecz do jego skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania. Mowa w nim bowiem o prowadzeniu w tym terminie przewodów albo postępowań, ale też nie o ich przeprowadzeniu, tzn. doprowadzeniu do końca, a pierwszą uchwałą w sekwencji czynności w postępowaniu o nadanie tytułu profesora jest uchwała rady jednostki organizacyjnej o jego wszczęciu. W ocenie organu nie można przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie do możliwości samego złożenia wniosku o wszczęcie odpowiedniego przewodu albo postępowania nawet 30 września 2013 r. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją uchwały Rady Instytutu Fizyki Teoretycznej Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2013 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o stopniach, polegające na utrzymaniu w mocy uchwały organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa oraz przyjęcie tych uchybień za własne, pomimo, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, które pozwalałyby na ustalenie, że nie ma możliwości procedowania nad wnioskiem skarżącego na podstawie przepisów ustawy o stopniach sprzed nowelizacji z 18 marca 2011 r., a co za tym idzie, na odmowę wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora dr hab. D. G., a tym samym uniemożliwienie skarżącemu otrzymania tytułu profesora, b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw ("ustawa o zmianie") w zw. z art. 61 § 3 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy uchwały organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa oraz przyjęcie tych uchybień za własne, a mianowicie uznanie, iż dwuletni termin przepisów intertemporalnych odnosi się nie do daty złożenia wniosku, a do jego skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, w sytuacji, gdy datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora dr hab. D. G., a tym samym uniemożliwienie skarżącemu otrzymania tytułu profesora. Skarżący wskazał, że kwestionuje odmowę wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora jedynie w oparciu o kwestię, iż w ocenie organu nie jest możliwe procedowanie na podstawie ustawy o stopniach sprzed nowelizacji. W jego ocenie podstawą odmowy wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora może być jedynie okoliczność niedopełnienia formalnych warunków prowadzenia takiego postępowania, czy też niespełnienia przesłanek sprzed nowelizacji w 2011 r. W przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie występuje. Wszystkie kwestie formalne, pozwalające na nadanie wnioskowi dalszego biegu, zostały spełnione. Spełnione zostały również materialnoprawne warunki nadania skarżącemu tytułu profesora. Odwołując się do treści art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, skarżący wskazał, że wyboru przepisów, na podstawie których ma być prowadzone postępowanie, dokonuje osoba, która złożyła między 1 października 2011 r. a 30 września 2013 r. wniosek o wszczęcie odpowiedniego postępowania o nadanie stopnia lub tytułu. Złożenie oświadczenia ze wskazaniem przepisów, na podstawie których ma toczyć się postępowanie, było elementem obligatoryjnym. Skarżący dopełnił tego obowiązku, wskazując na przepisy sprzed nowelizacji. W sytuacji uznania przez Radę Instytutu, że nie ma możliwości procedowania na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, uprawnienie wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie w kontekście art. 64 § 2 K.p.a. ma w ocenie skarżącego charakter iluzoryczny. Zdaniem skarżącego literalne brzmienie art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie wskazuje, iż dwuletni termin dotyczy wniosku osoby ubiegającej się o nadanie tytułu. Gdy jednak przyjąć, że literalne brzmienie przepisu nie było zamysłem ustawodawcy, to wg. skarżącego, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach, odpowiednie zastosowanie winien mieć art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skarżący zwrócił również uwagę, wskazując na treść art. 27 ust. 3 pkt ustawy o stopniach przed nowelizacją i art. 27 ust. 2 pkt 1 tej ustawy po nowelizacji, że czynności postępowania o nadanie stopnia lub tytułu mają szerszy zakres i obejmują zarówno czynności postępowania po podjęciu uchwały o wszczęciu, samą uchwałę o wszczęciu, ale i czynności wykonywane przed podjęciem takiej uchwały. Zdaniem skarżącego użyte w art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie sformułowanie "mogą być prowadzone postępowania", winno być również rozumiane w tym szerszym sensie prowadzenia postępowania w ogóle, a nie w sensie węższym, tj. prowadzenia czynności tylko postępowania wszczętego uchwałą. Skarżący wyraził przekonanie, że interpretacja spornego przepisu, dokonana przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, które było twórcą projektu ustawy o zmianie, ma pierwszeństwo przed interpretacjami dokonanymi przez inne organy, w tym Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów. Ponadto interpretacja przedmiotowego przepisu sugerowana przez Centralną Komisję, mogłaby doprowadzić do podejmowania arbitralnych decyzji przez Rady konkretnych jednostek, którym ustawodawca nie przyznał takiego uprawnienia. Skarżący odwołał się również do zasady pewności prawa, wskazując, że zainteresowany postępowaniem o nadanie tytułu profesora powinien mieć wiedzę, w jakim terminie złożenie wniosku uprawnia go do wyboru przepisów postępowania, skoro prawo takiego wyboru dał mu ustawodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi D. G. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, zgodnie z którym w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego albo tytułu profesora, mogą być prowadzone przewody doktorskie i habilitacyjne oraz postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych albo przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne oraz postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skarżący wyraża pogląd, który znajduje oparcie w stanowisku przedstawionym przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, będące autorem przedmiotowej ustawy, iż wynikający z powyższego przepisu dwuletni termin został zakreślony dla złożenia stosownego wniosku o wszczęcie postępowania o nadanie tytułu profesora. Organ natomiast uważa, że termin ten odnosi się nie do daty samego wniosku, lecz do jego skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania. Mowa jest w nim bowiem o prowadzeniu w tym terminie przewodów albo postępowań, a pierwszą uchwałą w sekwencji czynności w postępowaniu o nadanie tytułu profesora jest uchwała rady jednostki organizacyjnej o jego wszczęciu. Porównanie powyższych stanowisk prowadzi do wniosku, iż strony inaczej postrzegają moment rozpoczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora. W tej sytuacji koniecznym staje się odwołanie do treści art. 27 ustawy o stopniach. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o stopniach w wersji obowiązującej do 30 września 2011 r., rada jednostki organizacyjnej może wszcząć postępowanie o nadanie tytułu profesora z własnej inicjatywy, za zgodą zainteresowanego albo na wniosek rady jednostki organizacyjnej niespełniającej wymagań, o których mowa w ust. 1, zatrudniającej osobę ubiegającą się o nadanie tytułu, za jej zgodą lub na wniosek zainteresowanego, poparty opiniami trzech osób posiadających tytuł profesora danej dziedziny nauki lub sztuki. Czynności postępowania w sprawach o nadanie tytułu profesora kończą się uchwałami rady w przedmiocie: 1) wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora, 2) wyznaczenia recenzentów, 3) poparcia wniosku o nadanie tytułu profesora (art. 27 ust. 3 ww. ustawy). Stosownie natomiast do art. 27 ust. 1 ustawy o stopniach w wersji obowiązującej po zmianach, tj. od 1 października 2011 r., postępowanie o nadanie tytułu profesora przeprowadzają rady jednostek organizacyjnych posiadających uprawnienia do nadawania stopnia doktora habilitowanego w zakresie danej dziedziny nauki lub sztuki na wniosek osoby ubiegającej się o uzyskanie tytułu. Treść ust. 2 art. 27 ustawy o stopniach po zmianie odpowiada zasadniczo treści przywołanego powyżej ust. 3, z modyfikacją pkt 2, który stanowi o uchwale w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów. Analiza powyższych przepisów, a w szczególności ust. 3 i odpowiadającego mu w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy ust. 2, prowadzi do wniosku, że w istocie postępowanie przed radą jednostki organizacyjnej składa się z dwóch etapów. W ramach pierwszego z nich podejmowane są czynności przed podjęciem uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora, drugi natomiast następuje po podjęciu uchwały w powyższym zakresie. W przepisie tym mowa jest bowiem o czynnościach postępowania kończących się stosowną uchwałą rady. Rację ma przy tym organ, że pierwszą uchwałą w sekwencji czynności w postępowaniu o nadanie tytułu profesora jest uchwała rady jednostki organizacyjnej o jego wszczęciu. Nie oznacza to jednak, że ta uchwała wszczyna postępowanie o nadanie tytułu profesora. Skoro przed jej podjęciem podejmowane są czynności postępowania, to oznacza, że postępowanie już się toczy, a przyczyną sprawczą jego wszczęcia był wniosek uprawnionego podmiotu. Takie rozumienie powyższego przepisu odpowiada treści art. 61 § 3 K.p.a., który stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach ma odpowiednie zastosowanie. W myśl art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Konkludując stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy postępowanie w zakresie nadania skarżącemu tytułu naukowego profesora zainicjował wniosek skarżącego. Od tego momentu postępowanie to toczyło się, wywołując skutek prawny, do którego w swojej decyzji odwołuje się Centralna Komisja. Oznacza to, podążając za rozumieniem przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, prezentowanym przez organ, że dwuletni termin w nim przewidziany odnosi się do skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, iż termin ten odnieść należy do wniosku skarżącego o nadanie mu tytułu profesora. W świetle powyższego, jako logiczna konsekwencja sformułowania zarówno art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, jak i art. 27 ust. 3 (art. 27 ust. 2 po zmianie) ustawy o stopniach, jawi się konkluzja, że skoro za datę wszczęcia postępowania w materii nadania tytułu profesora należy uznać dzień złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną, to dwuletni termin, o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie jest terminem na wystąpienie z takim wnioskiem. Powyższa wykładnia znajduje wzmocnienie w wykładni celowościowej, która polega na tym, iż przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu danego aktu prawnego. Wykładnia językowa powinna stanowić punkt wyjścia, ale przy stosowaniu prawa nie można abstrahować od celu danego przepisu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie jest bardzo ważnym przepisem przejściowym, który – respektując "interesy w toku" i uwzględniając to, że przygotowanie rozprawy doktorskiej albo rozprawy habilitacyjnej trwa o wiele dłużej niż vacatio legis ustawy z dnia 18 marca 2011 r., a do tego nie w każdym przypadku jest możliwe dostosowanie się do nowych materialnoprawnych wymogów dotyczących odpowiednich postępowań wprowadzonych przez tę ustawę (co dotyczy także postępowania o nadanie tytułu profesora) - zapewnia zainteresowanym do 30 września 2013 r. możliwość wyboru przepisów jednocześnie materialnoprawnych i proceduralnych – dotychczasowych albo nowych, według których ma toczyć się postępowanie w ich sprawie (tak H. Izdebski /w:/ H. Izdebski, J. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz do nowelizacji, Lex 2011). Skoro zatem celem omawianego przepisu było, ze względów wskazanych powyżej, zapewnienie osobom zainteresowanym uzyskaniem tytułu profesora, zagwarantowanie możliwości wyboru tak procedury, jak i przepisów materialnych określających wymogi dla uzyskania tego tytułu, to dwuletni termin, o którym mowa w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, jest terminem, w ramach którego mogą one dokonać stosownego wyboru. Inaczej mówiąc, jest to termin dla zainteresowanego, a nie dla rady jednostki organizacyjnej uczelni. W przepisie jest mowa o osobie ubiegającej się o nadanie tytułu profesora i o jej wyborze. Co więcej osoba taka obowiązana jest dokonać wyboru przepisów mających mieć zastosowanie w jej sprawie. Jak wskazuje się w przywołanym komentarzu, wyboru takiego należy dokonać w formie pisemnej, a braki wniosku w tym zakresie winny być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a. stosowanym odpowiednio w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach. Nieuzupełnienie powyższego braku skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W powyższe wpisuje się zasada pewności prawa, która może być zrealizowana tylko przy takim rozumieniu omawianego przepisu, jaki przedstawiono powyżej. Osoba zamierzająca uzyskać tytuł profesora ma wówczas jednoznacznie zakreślone ramy czasowe, w których może podejmować działania. Przyjmując za prawidłowe stanowisko organu, takiej pewności by nie było. Niezależnie bowiem od daty złożenia wniosku o nadanie tytułu profesora, osoba zainteresowana nie miałaby żadnej gwarancji podjęcia – w zakreślonym powyższym przepisem terminie – uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora. Kandydat do tytułu profesora nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych, pozwalających na doprowadzenie do podjęcia stosownej uchwały. Tym samym wskazany powyżej cel omawianego przepisu przejściowego zostałby zniweczony. W tym kontekście, odnosząc się do twierdzenia organu, zawartego w zaskarżonej decyzji, iż nie można przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie do możliwości samego złożenia wniosku o wszczęcie odpowiedniego przewodu albo postępowania nawet w dniu 30 września 2013 r., zasadnym jawi się pytanie jaki zatem – według organu – jest ostateczny termin na złożenie takiego wniosku. W istocie terminu takiego wskazać nie można, poza tym, który wynika z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o zmianie, czyli właśnie 30 września 2013 r. Rozpoznając ponownie sprawę, Rada Instytutu Fizyki Teoretycznej Uniwersytetu [...], będąc związana powyższą oceną prawną, podejmie czynności wynikające z przepisów ustawy o stopniach w wersji obowiązującej do 30 września 2011 r. i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 15 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania czynności w przewodach doktorskim i habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. Nr 15, poz. 128 ze zm.). Mając powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w myśl art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 P.p.s.a.