II SA/Wa 798/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru delegata Gminy [...] do Związku Miast [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę [...] o przystąpieniu Gminy Miasto [...] do Związku Miast [...]. Na delegatów Gminy Miasta [...] do Związku Miast [...] wybrała każdoczesnego Burmistrza [...] oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] (§[...] uchwały). W dniu [...] stycznia 2007 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę (nr [...]) o zmianie § [...] tej uchwały ("Wybiera się na delegata gminy - miasto [...] do Związku Miast [...] każdoczesnego Burmistrza [...]"), podając w uzasadnieniu, że w myśl statutu Związku Miast [...], miasto [...] może reprezentować jeden delegat. Z kolei w dniu [...] stycznia 2019 r. podjęła uchwałę (objętą skargą nadzorczą Wojewody) o zmianie § [...] uchwały z [...] stycznia 2002 r. ("Wybiera się na delegata gminy - miasto [...] do Związku Miast [...] Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]") i utracie mocy uchwały z [...] stycznia 2007 r. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. przedłożył Wojewodzie [...] uchwalę Rady Miejskiej z [...] stycznia 2019 r. (w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2019 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Organ nadzoru podniósł, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że poza "gestią" rady gminy znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw należą do właściwości innych organów. Wojewoda [...] powołał się na art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że wójt (burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz i stwierdził, że powołany przepis "nie określa granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy". Wynika z tego, zdaniem organu, że jedynie Burmistrz "posiada kompetencje" do ustalania sposobu reprezentowania Gminy Miejskiej w Stowarzyszeniu Związek Miast [...]. Rada Miejska w [...] nie była uprawniona do wyznaczenia delegata Gminy w Związku Miast [...], ani tym bardziej do przeniesienia tej kompetencji na inną osobę, w tym przypadku Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. W związku z tym zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Za istotne naruszenie prawa uznaje się bowiem uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Do takich uchybień należą m. in. naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadłaby uchwala innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Organ nadzoru podniósł, że Burmistrz Gminy Miejskiej w [...] w piśmie z [...] lutego 2019 r. wyjaśnił, że nie był wnioskodawcą tej uchwały oraz że nie akceptuje jej treści. Wojewoda [...] dodał, że zaskarżona uchwala została mu przedłożona przez Burmistrza [...] w dniu [...] stycznia 2019 r., co prowadzi do wniosku, że upłynął trzydziestodniowy termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do stwierdzenie nieważności tej uchwały przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy. Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ podał, że Rada Miejska w [...] nieprawidłowo uznała, że delegatem Gminy [...] w Stowarzyszeniu może być Przewodniczący Rady Miejskiej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga organu nadzoru na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2019 r. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powołany przepis nie określa jednak granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy. Oznacza to, że ta reprezentacja obejmuje uprawnienie do składania w imieniu gminy w stosunkach zewnętrznych oświadczeń woli - dokonywania czynności prawnych, zarówno o charakterze publicznoprawnym, jak i cywilnoprawnym, w tym czynności dokonywanych przez wójta w postępowaniu sądowym, a także działania o charakterze faktycznym. Przyjmuje się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) w świetle tego przepisu jest wyłącznym reprezentantem gminy, chyba że konkretny przepis prawny stanowi inaczej. Wynika z tego, że bez konkretnego ustawowego upoważnienia, gmina nie może być reprezentowana na zewnątrz przez inny jej organ lub osoby, np. przez radę gminy lub osobę (osoby) przez radę wyznaczone. Należy podkreślić, że zasada reprezentacji określona w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy gminy, a nie rady gminy. Uprawnienie do reprezentowania gminy nie obejmuje zatem prawa reprezentowania rady gminy. W tym zakresie uznać trzeba właściwość przewodniczącego rady. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z uchwałą Rady Miejskiej podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, wybierającą na delegata Gminy do Związku Miast [...] Przewodniczącego Rady Miejskiej. W ten sposób Rada Gminy wyznaczyła jako reprezentanta Gminy (nie zaś rady) w Związku Miast [...] inną osobę niż Burmistrza. Zdaniem Sądu, pełnienie funkcji delegata gminy w związku miast mieści się w pojęciu reprezentowania gminy w stosunkach zewnętrznych w rozumieniu wyżej przedstawionym. Prowadzi to do wniosku, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, co zresztą przyznają obie strony niniejszego postępowania. Z przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszeniu procedury jej uchwalania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 299/19, LEX nr 2697759, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 205/19, LEX nr 2677324). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.