II SA/Wa 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej uposażenia. - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 13) z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wyznaczenia L. P. na stanowisko służbowe [...] w Wyższej Szkole [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia 15B. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), uposażenie [...]– żołnierza zawodowego, nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla żołnierza zajmującego stanowisko służbowe głównego specjalisty albo stanowisko równorzędne. Organ ustalił, że w jednostkach wojskowych Sił Zbrojnych występują również stanowiska służbowe głównych specjalistów zaszeregowane do grupy uposażenia U-15B. Wskazał ponadto, że także porównanie do stanowisk równorzędnych względem stanowiska głównego specjalisty, dokonane w obrębie stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej, w której oficer pełni służbę wojskową, prowadzi do wniosku, iż stanowisko radcy prawnego zostało zaszeregowane prawidłowo. Jednocześnie Minister zwrócił uwagę na okoliczność, że w kwestii uposażenia [...]– żołnierza zawodowego – istnieje rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powoduje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji różnej wykładni art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. P. wskazał, że źródłem jego roszczeń są orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach jego kolegów (radców prawnych), którzy zajmując stanowiska radców prawnych, skutecznie dochodzili prawa do uposażenia należnego na stanowisku z grupą uposażenia 16A. Podniósł też, że nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska organu co do istnienia w strukturach Sił Zbrojnych stanowisk głównego specjalisty w grupie uposażenia niższej niż 16A. Stwierdził również, że w strukturach uczelni nie ma stanowiska głównego specjalisty oraz nie zgodził się, że dokonano ustalenia wysokości uposażenia radcy prawnego w odniesieniu do stanowiska służbowego występującego w [...], które odpowiada cechom stanowiska głównego specjalisty. Oficer podkreślił, że organ nie tylko nie uwzględnia orzeczeń sądów w analogicznych sprawach, ale nie stosuje nawet głoszonych przez siebie zasad. Nie konkretyzuje przy tym, do których kluczowych stanowisk zostało porównane stanowisko radcy prawnego w [...] i jakimi kryteriami organ kierował się porównując stanowiska. Żadne ze stanowisk szefów wydziałów, które rzekomo jest tożsame ze stanowiskiem głównego specjalisty, kryteriów tych nie spełnia. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że z przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika postulat zapewnienia radcy prawnemu – żołnierzowi zawodowemu, uposażenia zasadniczego na poziomie nie niższym od uposażeń otrzymanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów lub stanowiska równorzędne względem stanowisk służbowych głównych specjalistów. Wskazał, że interpretuje ten przepis w ten sposób, że radcy prawnemu należy zapewnić uposażenie na poziomie nie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty, występującego w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową. W razie, gdy stanowisko takie nie występuje w strukturze organizacyjnej jednostki wojskowej, porównania uposażenia dokonuje się w odniesieniu do stanowiska służbowego równorzędnego stanowisku głównego specjalisty, przy czym w cyt. ustawie nie zamieszczono kryteriów ustalenia stanowiska równorzędnego stanowisku służbowemu głównego specjalisty. Organ wskazał, że stanowisko zajmowane przez L. P. zostało zaszeregowane prawidłowo, bowiem do wyższych stanowisk służbowych są zaszeregowane tylko stanowiska o charakterze naukowo-dydaktycznym. Gdyby zaś w strukturze [...] utworzono stanowisko głównego specjalisty, to byłoby ono zaszeregowane niżej od funkcyjnych stanowisk o charakterze naukowo-dydaktycznym. Zasygnalizował przy tym, że znane mu są wyroki sądów administracyjnych, zawierające odmienną wykładnię omawianego przepisu. Minister podniósł ponadto, że w wyniku przeglądu etatów jednostek wojskowych ustalono, iż stanowiska służbowe głównych specjalistów były w 2009 r. zaszeregowane do grup uposażenia 15B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy uposażenia 16). Zwrócił też uwagę, że wspomniane wyroki nie wiążą go w niniejszej sprawie, lecz może wskazać również inne grupy uposażenia, do których są zaszeregowane stanowiska służbowe głównych specjalistów. W konkluzji organ stwierdził, że nie sposób uznać, iż zajmowane przez L. P. stanowisko służbowe radcy prawnego zostało zaszeregowane rażąco niezgodnie z ustawą o radcach prawnych, bowiem otrzymywane przez niego uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego, było równe uposażeniu, jakie otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji utrzymanej nią w mocy, zarzucając błędy formalne i obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niepoprawną ich wykładnię. W uzasadnieniu podał, że w całości podtrzymuje zarzuty i argumentację podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł ponownie, że organ nie uwzględnia w swoich decyzjach zasad postępowania w sprawach żołnierzy – radców prawnych, wypracowanych przez sądy administracyjne, a nadto, że w porównywalnej uczelni jaką jest Wyższa Szkoła [...] w D., stanowisko radcy prawnego zostało zaszeregowane do grupy 16A. Zdaniem skarżącego przyznanie radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym, uposażenie w wysokości niższej niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty (16A), świadczy o rażącym naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych i stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie, w jakim dotyczy zaszeregowania w stawce niższej niż 16A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja podjęta w trybie nadzorczym, tj. w postępowaniu nieważnościowym, a nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nadmienić także trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował już zaskarżoną decyzję i wyrokiem z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/We 1279/12, oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej L. P. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 351/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie uznał, iż wyrok NSA z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11, wiąże go w rozpatrywanej sprawie. Powołane orzeczenie dotyczyło zaś stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r., który to organ zwolnił L. P. z zajmowanego stanowiska radcy prawnego w Wyższej Szkole [...] z uposażeniem zasadniczym, przewidzianym dla grupy uposażenia 15C. Tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie przeniesienia skarżącego z rezerwy kadrowej i wyznaczenia go z dniem [...] stycznia 2010 r. na stanowisko radcy prawnego w Wyższej Szkole [...] wraz z ustaleniem uposażenia zasadniczego dla tego stanowiska w grupie uposażenia 15B. Porównanie obu rozkazów personalnych wskazuje, że nie są one tożsame, gdyż dotyczą różnych aktów administracyjnych, innego okresu oraz określają inne grupy uposażenia na stanowisku służbowym zajmowanym przez skarżącego. W tym zakresie, na zasadzie art. 190 zd. 1 p.p.s.a., Sąd jest związany w niniejszej sprawie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Na doniosłość tej zasady zwraca się uwagę w doktrynie. "Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (...). Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (...)". (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Wyjątki od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymienione są w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a. i obejmują m.in. stwierdzenie nieważności decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Specyfika powyższego postępowania nadzwyczajnego wyraża się przede wszystkim w tym, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezdolność z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1, wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zostało objaśnione w doktrynie oraz orzecznictwie. Przyjmuje się, że występuje ono w przypadku oczywistego i wyraźnego naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a jego skutków nie można zaakceptować z punktu wymagań praworządności. W konsekwencji nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w orzecznictwie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przepis art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), będący przepisem o charakterze gwarancyjnym w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego, stwarza problemy interpretacyjne. Stosownie do jego brzmienia, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Natomiast w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Wreszcie zgodnie z przepisem art. 75 ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, (...) lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie jest nią ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Jakkolwiek powołany przepis art. 224 ust.1 zd. 1 ustawy o radcach prawnych prawo do wynagrodzenia radcy prawnego wiąże z układem zbiorowym lub przepisami o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego, co w odniesieniu do radcy prawnego – żołnierza zawodowego należy rozumieć jako jednostkę wojskową, tym niemniej nie jest to w orzecznictwie oczywiste. W większości orzeczeń przyjmuje się, że uposażenie radcy prawnego żołnierza zawodowego musi być zaszeregowane do grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska głównego specjalisty, nawet w sytuacji, gdy w danej jednostce takie stanowisko nie występuje. Wtedy należy poszukiwać go w całej strukturze Sił Zbrojnych. Z kolei w innych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, że w przepisie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych chodzi wyłącznie o stanowisko głównego specjalisty w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę, zaś w przypadku braku takiego stanowiska, należy odnosić uposażenie radcy prawnego do stanowiska równorzędnego. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż w Wyższej Szkole [...], w której L. P. pełni służbę, stanowisko głównego specjalisty nie występuje. W związku z tym jego uposażenie zostało zaszeregowane w odniesieniu do kluczowych stanowisk służbowych występujących w Wyższej Szkole [...], z wyłączeniem stanowisk dowódczych obejmujących rektora-komendanta i jego zastępców oraz samodzielne stanowiska naukowo-dydaktyczne, co należy uznać za spełnienie wymogu odniesienia uposażenia radcy prawnego do równorzędnego stanowiska pracy. Ponadto, jak wynika z przeglądu etatów jednostek wojskowych, na co powołał się organ, stanowiska służbowe głównych specjalistów były w 2009 r. zaszeregowane do grup uposażenia 16B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy 16). Tym samym nie sposób przyjąć, by Minister Obrony Narodowej ustalając w decyzji nr [...] (pkt 3) z dnia [...] grudnia 2009 r. uposażenia L. P. w grupie zaszeregowania 15B, dopuścił się rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji jako zgodną z prawem należy ocenić zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (pkt 13) z dnia [...] grudnia 2009 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.