II SA/Wa 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. M. P. (dalej jako skarżący) wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do wniosku dołączona została dokumentacja zawierająca informacje dotyczące zajmowanego lokalu mieszkalnego, osiąganych przez skarżącego dochodów oraz potrąceń związanych z egzekucją komorniczą. Decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1, art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił szczegółowe wyliczenia, konkludując, iż suma miesięcznych wydatków (136,90 zł) przypadających na normatywna powierzchnię mieszkania (18,01 m2) nie przekracza 20,00% miesięcznych dochodów 1-osobowego gospodarstwa, tj. 297,05 zł. Stosownie zatem do art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie podniósł, iż organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Podał, iż jest emerytem, ma przyznane świadczenie w wysokości miesięcznie brutto 1485,24 zł i po stosownych potrąceniach i obniżeniu jego wysokości tytułem egzekucji zaległych i bieżących alimentów, otrzymuje "na rękę" 440,23 zł. W ocenie skarżącego organ orzekając w sprawie winien posługiwać się danymi rzeczywistymi i przyjąć, że suma miesięcznych wydatków (136,90 zł) przypadająca na normatywną powierzchnię mieszkania przekracza 15 % miesięcznych przychodów 1-osobowego gospodarstwa, tj. 66,03 zł. Decyzją z [...] października 2015 r. sygn. [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, która uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Decyzje w sprawach o dodatek mieszkaniowy nie są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 ww. ustawy organ podał, że przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnia się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.). Za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia. W dalszej kolejności organ podał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Średni miesięczny dochód z ostatnich trzech miesięcy przed złożeniem wniosku to 1485,24 zł, norma dochodu wynosi 175 % najniższej emerytury, tj. w kwotę 1477,79 zł. Skarżący przekracza tę kwotę. Organ wyjaśnił, że jeśli średni miesięczny/dochód na osobę jest równy lub większy niż 150% najniższej emerytury, tj. kwoty 1266,68, tak jak w przedmiotowej sprawie, wtedy dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się, że wydatki przypadające na normatywną powierzchnię mieszkania winny wynosić 20 % dochodów gospodarstwa domowego, tj. kwotę 451,05 zł. W sprawie niniejszej wydatki skarżącego zostały wyliczone na kwotę niższą, tj. 136,90 zł. W tej sytuacji z uwagi na fakt, że suma miesięcznych wydatków przypadających na m normatywną powierzchnię lokalu nie przekracza kwoty 20 % dochodów gospodarstwa domowego, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, że na dzień złożenia odwołania od decyzji I instancji kwota najniższej emerytury wynosiła miesięcznie 880,45 zł, a więc norma dochodu wynosząca 175 % najniższej emerytury, to kwota 1540,79 zł. Podkreślił, iż jedynym źródłem jego dochodu jest emerytura z ZUS w wysokości netto 440,23 zł miesięcznie, po stosownych potrąceniach (zaległych i bieżących alimentów) w kwocie 805,34 zł miesięcznie, co uniemożliwia skarżącemu samodzielne regulowanie czynszu za mieszkanie socjalne wynoszącego aktualnie 135,11 zł. Stąd jego wniosek o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego i dodatku energetycznego. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze sposobem obliczenia przez organ dla celów ustalania prawa do dodatku mieszkaniowego w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego, przez przyjęcie nierzeczywistej kwoty dochodu z emerytury w kwocie 1485,24 zł miesięcznie, a nie realnej kwoty dochodu otrzymywanej przez skarżącego "do ręki" w wysokości 440,23 zł miesięcznie. Taki stan faktyczny pozbawia skarżącego środków pomocowych w sytuacji niezawinionej przez niego, zgodnie z obowiązującym prawem zawłaszczania 60 % niewielkiej emerytury przez egzekucję komorniczą na rzecz dorosłego syna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o nieprzysługiwaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012r r., poz. 270 ze. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Stan faktyczny sprawy nie był sporny. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka sam w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni 18,01 m2 wyposażonym w centralne ogrzewanie i ciepłą wodę. Wydatki za mieszkanie w ostatnim miesiącu przed złożeniem wniosku wynosiły 131, 61 zł. Na potrzeby wyliczenia dodatku mieszkaniowego uwzględniony został brak instalacji gazu przewodowego, a wydatki z tego tytułu określone na 5,29 zł. Zatem łączna suma wydatków mieszkaniowych to 136,90 zł. Skarżący utrzymuje się jedynie z emerytury, która w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosiła brutto 1485,24 zł. Ze świadczenia tego prowadzona jest egzekucja komornicza, i w związku z dokonywanymi potrąceniami skarżący otrzymywał kwotę 440, 23 zł. Zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach uregulowana jest w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 Nr 156 poz. 1817). Decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego. Są to decyzje o charakterze związanym. Przepisy ww. aktów prawnych w sposób ścisły i szczegółowy wskazują na kryteria, zasady i sposób przyznawania tego świadczenia. Organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny i zastosować bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy i rozporządzenia. Prawo do dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od łącznego spełnienia określonych w przepisach wymogów. Wnioskodawca musi: - posiadać tytuł prawny do zajmowanego lokalu, - zajmowane mieszkanie musi spełniać kryteria metrażowe, - musi ponosić wydatki związane z jego zajmowaniem, - osiągać niskie dochody. Brak spełnienia jednego z tych wymogów bez dokonywania obliczeń stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do dodatku. Spełnienie tych wymogów nie w każdej jednak sytuacji może uzasadniać przyznanie dodatku. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w art. 3 – 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek – wskazane w tym przepisie. Jeżeli różnica ta stanowi wartość ujemną, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, dodatek nie przysługuje. Skarżący spełnia wymogi do starania się o dodatek mieszkaniowy wskazane i zdefiniowane w ustawie. Posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, ponosi wydatki związane z jego zajmowaniem. Jest zatem osobą wskazaną w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest osobą osiągającą niskie dochody, zgodnie z wymogami ustawy. Jak bowiem wskazuje art. 3 ust. 1 ww. ustawy dodatek przysługuje osobom, jeżeli ich średniomiesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięczny poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 94 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2009.153.1227 ze zm.) najniższa emerytura w dniu składania przez skarżącego wniosku wskazana w ustawie z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1682) wynosiła 880,45 zł miesięcznie. 175 % tej kwoty to 1540, 79 zł. Dochód skarżącego stanowi jedynie emerytura w wysokości 1485,24 zł, która kwoty tej nie przekraczała. Spełniał więc kryterium dochodowe. Zajmowane przez skarżącego mieszkanie ma powierzchnię użytkową 18,01 m2. Pojęcie użytej w ustawie dopuszczalnej "normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego" zdefiniowane jest w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy powierzchnia ta nie może przekraczać w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego 35 m2 na jedną osobę. U skarżącego zajmowane mieszkanie nie przekracza dopuszczalnej powierzchni. Spełnił więc warunki w zakresie metrażu mieszkania do składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skoro skarżący spełnia łącznie wymagane przepisami prawa przesłanki kwalifikujące go do otrzymania dodatku mieszkaniowego, to organy obowiązane były do przystąpienia do obliczenia wysokości dodatku, zgodnie z zasadami wskazanymi w przepisach. W sprawie prawidłowo zostało przyjęte, że dochód skarżącego stanowi wysokość otrzymywanej przez niego emerytury brutto. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy w sposób ścisły wskazuje, że dochodem są wszystkie przychody, w sposób enumeratywny wymienia odliczenia od tego przychodu oraz przychody, których nie wlicza się do tego dochodu. Skarżący otrzymuje jedynie emeryturę, która w wysokości brutto stanowi jego dochód w rozumieniu ustawy. Nie dokonuje się odliczenia ani podatku, ani składki na ubezpieczenie zdrowotne, które ZUS potrąca z emerytury skarżącego. Od tego dochodu nie odlicza się wydatków ponoszonych przez daną osobę na tzw. życie, tj. żywność, ubiór, środki, czystości, inne płatności. Nie odlicza się również kwot potrącanych w drodze egzekucji, czy jakichkolwiek zadłużeń. Z analizy przepisu art. 3 ust. 3 ustawy wynika, że katalog odliczeń od dochodu ma charakter zamknięty, w związku z tym interpretacja tego przepisu nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie było więc żadnych podstaw, by jako dochód do obliczenia dodatku w rozumieniu ustawy przyjąć, jak wnioskował skarżący, kwoty emerytury otrzymywanej przez niego "na rękę" czy też by uwzględniać jego wydatki na żywność, ubiór, środki czystości, rachunki, czy zadłużenia. Okoliczności związane z ponoszeniem przez skarżącego wydatków związanych z utrzymaniem siebie, jego zadłużeń, prowadzonych egzekucji nie były zakwestionowane przez organy. Wydatki te nie stanowiły jednak rozważań organów, ponieważ nie miały żadnego wpływu na sposób obliczania dochodu dla obliczenia wysokości dodatku. Nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo zostało więc przyjęte, że średni miesięczny dochód skarżącego w okresie 3 miesięcy poprzedzających [...] sierpnia 2015 r., czyli datę złożenia wniosku, wynosi 1485,24 zł. Z uwagi na fakt, że dochód ten jest wyższy niż 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie domowym, co stanowi kwotę 1320,68 zł a niższy niż 175 % tej kwoty, tj. 1540,79 zł, prawidłowo zostało przyjęte dla celów obliczenia dodatku, zgodnie z ust. 2 art. 6 ustawy, że wydatki ponoszone przez osobę otrzymującą dodatek wynoszą 20 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego, tj. kwotę 297,05 zł. Dla celów obliczenia wysokości dodatku kwota ta, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy odjęta być musiała od kwoty wydatków, o których mowa w ust. 3 – 6 przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z ust. 3 art. 6 ustawy wydatkami są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Stosownie do ust. 4 art. 6 ustawy wydatkami tymi są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. W ust. 4 a art. 6 ustawy wyraźnie wskazano, że nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu: ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za użytkowanie wieczyste gruntów, opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. W § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazano zamknięty katalog rodzajów wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego najemców. Zaliczono do nich: czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W niniejszej sprawie, zgodnie z ww. przepisami, w oparciu o dołączoną przez skarżącego do wniosku informacją z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2015 r., wydatki te wyniosły 131,61 zł, i taką powiększoną o kwotę z tytułu braku instalacji gazu przewodowego sumę do wyliczeń przyjął organ. Wysokość dodatku, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy to kwota wynikająca z odjęcia od kwoty wydatków przypadających na normatywną powierzchnie lokalu, tj. 136,90 zł kwoty wydatków poniesionych, tj. 297,05 zł. Z uwagi na fakt, że po odjęciu kwoty wyższej (297,05) od kwoty niższej (136,90) wynik jest ujemny, żadna kwota z tytułu dodatku mieszkaniowego skarżącemu nie przysługuje. Inaczej mówiąc miesięczne wydatki ponoszone przez skarżącego na zajmowany lokal są mniejsze niż wydatki stanowiące 20% miesięcznych dochodów gospodarstw domowego skarżącego, a tym samym uzasadnione było wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownej. Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji dostrzegł nieprawidłowości w niej występujące, a polegające na niewłaściwym przyjęciu wysokości najniższej emerytury. Organ odwoławczy, jak się wydaje, przyjął wysokość emerytury z 2014 r., co skutkowało nieprawidłowymi wyliczeniami. W sposób błędny wyliczona została również kwota wydatków przypadających na normatywną powierzchnię mieszkania. Konkluzja organu II instancji była jednak prawidłowa, że suma miesięcznych wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu nie przekracza kwoty 20 % dochodów gospodarstwa domowego, a zatem skarżącemu dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Sąd ocenił, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyliczenia zawarte w decyzji organu I instancji są prawidłowe, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący wyliczeń z decyzji pierwszoinstancyjnej nie kwestionował, w ocenie Sądu zostały one przeprowadzone włściwie i prowadzą do wniosku, iż skarżącemu dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany, a zatem nie było podstaw do uchylania decyzji organu odwoławczego. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest bowiem – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. tylko takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący w istocie kwestionował sposób wyliczenia jego dochodu, lecz postulat przyjęcia na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego kwoty emerytury otrzymywanej po potrąceniach komorniczych nie mógł zostać uwzględniony ze względów naprowadzonych powyżej. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponieść osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Przyznanie dodatku stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów zajmowanego mieszkania. Zakres pomocy, w tym również warunki jej otrzymania ściśle określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych. Organy rozpatrujące wnioski o jej udzielenie muszą zatem kierować się kryteriami tam określonymi. Nie są uprawnione do odstępowania od zasad wyraźnie uregulowanych w ustawie. Nie mogą zatem brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Stąd też podniesione przez skarżącego kwestie dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej związanej z zajęciami komorniczymi z tytułu alimentów nie mogły być wzięte pod uwagę, jako pozbawione znaczenia prawnego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Mając wszystkie powyższe kwestie na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.