II SA/Wa 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w T. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, zwana dalej "Agencją" - wobec art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - odmówiła udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem [...]Sp. z o.o. s.k.a., zwanej dalej "Spółką" z [...] sierpnia 2018 r. Nieuwzględnione żądanie dotyczyło udostępnienia danych poprzez przesłania na adres siedziby Spółki wszelkich dokumentów, zawierających wyniki ocen projektów (m.in. pism informujących o wyborze danego projektu do udzielenia wsparcia, zawierających informacje o ilości przyznanych punktów cząstkowych za poszczególne kryteria) przekazanych czy wysłanych do beneficjentów, którzy znajdują się na "Liście podpisanych umów o dofinansowanie dla działania 4.4 POIG II runda 2013". W uzasadnieniu orzeczenia Agencji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - wobec wniosku Spółki poinformowano ją pismem z [...] września 2018 r., że żądane informacje wymagałyby dla udostępnienia przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; mogą być więc udostępnione w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; w związku z tym wezwano Spółkę do wykazania okoliczności uzasadniających udostępnienie żądanych informacji; Spółkę poinformowano, że Agencja nie ma wnioskowanych danych w postaci tzw. informacji prostej, niewymagającej przetworzenia - dostępnej bez konieczności dokonywania dodatkowych czynności, związanych z jej opracowaniem; wyjaśniono, że przygotowanie żądanej informacji - przesłania na adres siedziby Spółki wszelkich dokumentów zawierających wyniki ocen projektów - wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz z zaangażowaniem określonych środków kadrowych i finansowych; w piśmie Agencja przywołała też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 521/07- dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie wskazano: "gdy sporządzenie wykazów oraz udzielenie informacji żądanych we wniosku, z uwagi na ich zakres oraz czasokres, którego mają dotyczyć, wymaga od organu zaangażowania środków zmierzających do zestawienia konkretnych danych z określonego czasu, poczynienia wyliczeń oraz różnego rodzaju porównań, żądanie udostępnienia takiej informacji podlega szczególnym rygorom, gdyż ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej "; Spółkę wezwano do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, - w odpowiedzi z [...] października 2018 r. Spółka podniosła, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; ich przekazanie nie wymaga bowiem ponadstandardowego nakładu pracy czy też podejmowania działań niemieszczących się w ramach podstawowych kompetencji Agencji - wniosek dotyczy dokumentów już przetworzonych; Spółka wskazała ważny interes publiczny, jako dążenie do uzyskania stanu, w którym wszyscy beneficjenci będą podlegać działaniom kontrolnym, prowadzonym w oparciu o jednolicie stosowane kryteria oraz jednolicie interpretowane i rozumiane wymogi (takie jak np. wskaźniki rezultatu); w efekcie, działania Spółki mogą doprowadzić do poprawy sposobu funkcjonowania instytucji publicznych, jaką jest Agencja i mają znaczenie dla wszystkich beneficjentów, a zatem szerokiego kręgu potencjalnych zainteresowanych; podjęcie przez Spółkę danych działań wynika z ujawnienia nieprawidłowości w Agencji - nieprzestrzeganie obowiązkowych procedur i regulaminów, dotyczących zasad prowadzenia oceny wniosków o dofinansowanie; informacje z tym związane stały się przedmiotem odrębnych wniosków o udzielenie informacji publicznych, skierowanych przez Spółkę do Agencji; w interesie ogółu przedsiębiorców i obywateli leży, aby zajmująca się rozdziałem wielomilionowych kwot dofinansowania instytucja publiczna, realizująca w ten sposób założenia i cele, mających znaczenie dla całej gospodarki, programów operacyjnych działała w sposób rzetelny, przejrzysty i sprawny; uzyskane przez Spółkę dane mają posłużyć do podjęcia działań, służących osiągnięciu takiego celu, - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, prawo do informacji publicznej obejmuje możliwość jej uzyskania - w tym przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. - odnosząc się do wyjaśnień Spółki, przytoczono komentarz do ustawy o informacji: "Brak jest ustawowej definicji pojęcia szczególna istotność dla interesu publicznego, należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej (...). Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych (np. pisanie pracy naukowej) lub komercyjnych (np. żądanie przez kancelarie prawne znacznej liczby wokand lub odpisów wyroków). Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną" (Irena Kamińska, i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Art. 3. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016), - Spółka nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej; jakkolwiek szczególnie istotny interes publiczny jest pojęciem niedookreślonym, niemniej interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli dotyczy to gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; żądający informacji przetworzonej powinien wykazać dla jej uzyskania nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1365/11 oraz 3097/12, dostępne w CBOSA); przez użycie słów szczególnie istotne, prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego; nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było istotne, z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne, - niewykazanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; wniosek nie dotyczył bowiem informacji, którą można uznać za przetworzoną, a Spółka - pomimo tego - wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi podnoszono, że Agencja nie wykazała w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że żądana informacja dla jej udostępnienia wymaga w istocie przetworzenia. Powtórzono także argumentację, przemawiającą zdaniem Spółki za tym, że za udostępnieniem żądanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponownie stwierdzono, że żądana informacja wymagałaby dla udostępnienia jej przetworzenia. W trakcie rozprawy (k. 46) pełnomocnik Agencji wyjaśnił, że w objętym wnioskiem Spółki postępowaniu było 133 beneficjentów. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi – Agencja nie wskazała w jej uzasadnieniu, jakie okoliczności faktyczne przesądziły o uznaniu żądanych informacji, jako wymagających - dla ich udostępnienia - przetworzenia. W takiej sytuacji sprawa nie może być uznana za dostatecznie wyjaśnioną. Stosowne ustalenia faktyczne muszą mieć bowiem wpierw odzwierciedlenie w stanowisku organu. W innym przypadku skarżony akt nie poddaje się kontroli sądowej. Wobec tego uchybienie przepisom postępowania, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 7, 77 §. 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.), stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem możliwa kontrola, czy zaskarżone rozstrzygnięcie było trafne. Zasadnie wprawdzie Agencja przytoczyła w uzasadnieniu skarżonego aktu stosowne regulacje w zakresie dostępu do informacji publicznej, w tym poglądy judykatury i doktryny. Wobec poprzedniego zreferowania powtarzanie jej argumentacji byłoby bezzasadne, zaś Sąd przyjmuje ją w tym zakresie za własną. W uzasadnieniu nie opisano jednak istotnych realiów sprawy, aby sformułowane w orzeczeniu konstatacje Sąd mógł poddać ocenie. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi publiczną - Agencja jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o informacji a pytanie dotyczy wykonywania zadań publicznych w zakresie dofinansowania projektów ze środków publicznych. Trafne są wprawdzie wywody Agencji, że - o ile żądana informacja w istocie dla udostępnienia wymaga przetworzenia - nie wykazano w sprawie aby było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Byłoby to zaś konieczne, aby dany podmiot był obowiązany podjąć czynności w celu przetworzenia informacji dla jej udostępnienia. Nie sposób tu podzielić argumentacji Spółki, że samo ewentualne ustalenie określonych nieprawidłowości przy podziale środków na dofinansowanie w ramach działania realizowanego w ramach projektu z 2013 roku wystarczająco uprawdopodabnia ich wyeliminowanie w przyszłości, a więc zasadne jest ponoszenie stosownych środków na opracowanie wnioskowanych danych. Bez wykazania szczególnego interesu możliwe jest z kolei żądanie każdej Informacji publicznej tylko gdy jej udostępnienie nie wymaga uprzednio przetworzenia. W sprawie kluczowe znaczenie ma więc to, czy żądana informacja istotnie wymaga przetworzenia. W tym zakresie Agencja wskazała jedynie, że jest tak w istocie, gdyż jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz z zaangażowaniem określonych środków kadrowych i finansowych. W kontekście wniosku Spółki - gdzie nie żądano udostępnienia całej, związanej z rozdziałem środków, dokumentacji, lecz wszystkich dokumentów, które zawierają wyniki oceny projektów, w tym pism informujących o wyborze danego projektu do udzielenia wsparcia, zawierających informacji o ilości przyznanych punktów (także cząstkowych za poszczególne kryteria) przekazanych beneficjentom z listy podpisanych umów - kluczowe znaczenie ma to, jak były gromadzone dokumenty, w tym czy znajdują się one już w choćby częściowo wyselekcjonowanym zbiorze - jaki więc zasób dokumentów wymaga w rzeczywistości przesegregowania w celu wyboru żądanych dokumentów i jak wysoka jest skala trudności przy ich wyszukaniu. Chodzi więc m.in. o konkretny opis sposobu gromadzenie dokumentacji dla działania o wskazanym we wniosku symbolu oraz jej faktyczną objętość. O ile ma ona formę papierową - ilość segregatorów w stosownym formacie czy objętość dokumentacji wyrażona w metrach bieżących półek, mieszczących określony format dokumentów itp. - gdy zaś jest bazą elektroniczną - wielkość zasobu, wymagającego przeszukania o ile nie ma prostego narzędzia dla wyboru żądanych danych. Dopiero tego rodzaju informacje obrazują, czy pozyskanie wnioskowanych informacji wymagałoby znaczniejszego nakładu pracy. Tymczasem Agencja, uzasadniając odmowne orzeczenie a nawet na etapie odpowiedzi na skargę, nie przywołała żadnych konkretnych informacji, obrazujących objętość zbioru wymagających przesegregowania dokumentów. Jedynie na rozprawie wskazano, że dane działanie obejmowało 133 beneficjentów, co jednak nie jest jeszcze wiadomością wystarczającą dla oceny, jaki zbiór dokumentów wymaga faktycznie przejrzenia, nie wiadomo bowiem jak są posegregowane dokumenty. Zresztą stanowisko, co do ustaleń faktycznych stanowiących przesłanki orzekania, musi być sformułowane w samym uzasadnieniu zaskarżonego aktu, nie zaś na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec naruszenia przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia), przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, zakreślające obowiązek udostępnienia informacji publicznej w kontekście prawidłowości oceny, że żądana informacja wymagała w istocie dla jej udostępnienia przetworzenia - podjęcia czynności wykraczających poza proste wydobycie dokumentu z niewielkiego zbioru i wytworzenie jego kopii. Trzeba mieć na uwadze, że udostępnianie informacji publicznej stanowi jedynie uboczną aktywność podmiotów do tego obowiązanych. Wobec tego udostępnieniem informacji niewymagającej przetworzenia jest tylko szereg prostych czynności, niewymagających znaczniejszego nakładu pracy osób obsługujących daną jednostkę. Jeszcze raz jednak wypada podkreślić, że brak opisu istotnych okoliczności faktycznych danej sprawy wyklucza ocenę przez Sąd, czy żądanie Spółki dotyczyło informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o informacji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach - w pkt 2 - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 wskazanej ustawy, zasądzając na rzecz Spółki zwrot uiszczonego wpisu od skargi. Rozpatrując ponownie sprawę Agencja uwzględni, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, ocenę prawną.