II SA/Wa 801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi R.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Funkcjonariusz w stanie spoczynku R. B. pismem z [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres służby pełnionej w Policji w latach 1996 – 2000 oraz 2000 – 2006. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych skarżącego, jak również analizy dokumentacji nadesłanej przez Centralne Biuro Śledcze Komendy Głównej Policji, w posiadaniu których mogły znajdować się brakujące zasoby dokumentów, potwierdzające żądanie wnioskodawcy. Ponadto zwrócono się do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji potwierdzających, czy wymieniony w okresie służby pełnionej w Biurze [...] Komendy Głównej Policji w latach 1996 – 2000 oraz w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji w latach 2000 – 2006 wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków, podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrom Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Pismem z [...] lutego 2014 r. Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji przesłał imienne karty czynności wykonywanych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia za lata 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, co skutkowało wydaniem przez Komendanta Głównego Policji zaświadczenia skarżącemu R. B. potwierdzającego pełnienie służby w tych latach w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W dniu [...] lutego 2014 r. zostało wydane zaświadczenie potwierdzające, że wnioskodawca w latach 1997, 1999-2005 wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia. Następnie Zastępca Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji w piśmie z [...] marca 2014 r. nr [...] poinformował, iż przeprowadzona w Wydziale [...] oraz w Wydziale [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji analiza dokumentów, wypożyczonych z Głównego Archiwum Policji Komendy Głównej Policji akt spraw oraz dzienników korespondencyjnych jawnych oraz niejawnych spraw prowadzonych przez ówczesny Wydział [...] Komendy Głównej Policji w latach 1996, 1998 i 2006, nie potwierdziła wykonywania przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia. Tym samym stwierdzono brak podstaw do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. za lata 1996, 1998 i 2006, bowiem w całości wyczerpano możliwość wydania żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwu Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił skarżącemu R. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie latach 1996, 1998 i 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. We wniosku z [...] maja 2014 r. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o umożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania w celu uzupełnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zapoznaniu się z aktami sprawy skarżący w oświadczeniu z [...] czerwca 2014 r. podał, że do akt postępowania nie zostało dołączone jego pismo z dnia [...] marca 2014 r., które w dniu [...] kwietnia 2014 r. skierował do Zastępcy Komendanta Głównego Policji, zawierające "bardzo istotne informacje w kwestiach właściwego załatwienia niniejszej sprawy". Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi R. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2012/14 w punkcie 1. wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący w oświadczeniu złożonym do akt sprawy z [...] czerwca 2014 r. podał, że do akt nie dołączono jego pisma z [...] marca 2014 r. liczącego 7 stron, które w dniu [...] kwietnia 2014 r. skierował do Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S., zaś z jego treści wynika, że "Pismo zawiera bardzo istotne informacje w kwestiach właściwego załatwienia niniejszej sprawy". Tymczasem organ, mając na względzie fakt skierowania do niego tego pisma stwierdził w decyzji jedynie, że "do chwili obecnej do Wydziału [...] Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej policji nie wpłynęło przywołane wyżej pismo". Pismo to miało zawierać "istotne" informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, zaś organ go nie otrzymał, to winien wezwać skarżącego do ponownego nadesłania pisma, bądź też w inny sposób wyjaśnić kwestie w nim zawarte. Sąd wskazał, że pasywna postawa organu sprowadzająca się jedynie do stwierdzenia, że pisma nie otrzymano, narusza przepisy postępowania, bowiem mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę na nowo, organ winien wyjaśnić treść pisma skarżącego z dnia [...] marca 2014 r., bowiem bez rozwiązania tej kwestii, zaskarżone zaświadczenie zostało wydane przedwcześnie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta głównego Policji z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1996, 1998 i 2006 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W związku z koniecznością wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w dniu [...] listopada 2015 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału [...] Gabinetu Komendanta Głównego Policji z prośbą o udzielenie informacji, czy do Komendy Głównej Policji wpłynęło wystąpienie w stanie spoczynku R. B. z [...] marca 2014 r., skierowane do [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S., nadane w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2014 r. pod nr [...]. Z treści udzielonej odpowiedzi z [...] grudnia 2015 r. wynika, że wymienione wyżej wystąpienie R. B. z [...] marca 2014 r., wpłynęło do kancelarii Gabinetu Komendanta Głównego Policji [...] kwietnia 2014 r. i zostało doręczone adresatowi - [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S., jednakże nie odnotowano zwrotu przedmiotowej korespondencji. Mając na uwadze powyższe, w dniu [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji zlecił na podstawie art. 134i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - przeprowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie zaginięcia korespondencji [...] R. B., skierowanej do [...] M. S., ówczesnego [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji. Ze sprawozdania z czynności wyjaśniających prowadzonych w powyższej sprawie wynika, że przedmiotowej korespondencji nie odnaleziono. Jednocześnie pismem z [...] grudnia 2015 r. zwrócono się do R. B. z prośbą o przesłanie kopii jego wystąpienia z [...] marca 2014 r. skierowanego do [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S., które umożliwi organowi prawidłowe procedowanie w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Wskazano przy tym, że podjęte zostały czynności mające na celu ustalenie okoliczności nienadania biegu wskazanej korespondencji. Pismem z [...] marca 2016 r. [...] R. B. przesłał kopię swojego wystąpienia z [...] marca 2014 r. adresowanego do [...] M. S., ówczesnego [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji, jak również przedstawił dodatkowe informacje dotyczące realizowanych w okresie służby spraw. W dniu [...] marca 2016 r. zwrócono się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o ponowne ustalenie czy R. B. pełnił służbę w latach 1996, 1998 i 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Jednocześnie w załączeniu przesłano kopie wystąpień R. B. z [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r. z prośbą o dokonanie analizy przedstawionych w nich informacji. Zastępca Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji pismem z [...] maja 2016 r. przekazał do Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP pismo Naczelnika Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] kwietnia 2016 r., z którego wynika, że po szczegółowej analizie informacji przedstawionych w wystąpieniach R. B. oraz analizie dokumentów znajdujących się w dyspozycji Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji nie znaleziono zapisów świadczących o tym, by wyżej wymieniony w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. wykonywał czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przedmiotowych ustaleń dokonano na podstawie analizy rejestrów spraw operacyjnych i procesowych, a także dokumentacji procesowej z przeprowadzonych realizacji. Pismem z [...] maja 2016 r. organ poinformował stronę, że w Centralnym Biurze Śledczym Policji nadal jest prowadzona analiza dokumentacji zmierzająca do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1996, 1998 i 2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W dniu [...] maja 2016 r. do Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, przesyłające pismo naczelnika Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji, które zawierało informacje, iż przeprowadzona zgodnie z sugestiami strony analiza dokumentacji znajdującej się w zasobach archiwalnych - dała wynik negatywny. Ponadto wskazano, że z informacji uzyskanych w Wydziale - Główne Archiwum Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji wynika, iż akta Rozpracowania Operacyjnego krypt. "[...] (w ewidencji akta o sygn. arch. [...] tj. Teczka rozpoznania - operacja specjalna krypt. "[...]", nr [...]) zostały wybrakowane w dniu [...] listopada 2011 r. (protokół brakowania nr [...]); akta Rozpracowania Operacyjnego krypt. "[...]" zostały wybrakowane w dniu [...] czerwca 2015 r. (protokół brakowania nr [...]); akta Rozpracowania Operacyjnego krypt. "[...]" zostały wybrakowane w dniu [...] czerwca 2015 r. (protokół brakowania nr [...]). W dniu [...] czerwca 2016 r. do Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo R. B. z dnia [...] czerwca 2016 r., Wymieniony podał kryptonimy i sygnatury teczek spraw operacyjnych, w których jak sam wskazał "o ile pamięta" wykonywał "zagrażające bezpośrednio życiu i zdrowiu czynności w 2006 r.". Wskazał również, że sam, bez żadnego wsparcia, odbył kilkaset spotkań z informatorami, a każde z tych spotkań groziło "bezpośrednią konfrontacją fizyczną z przestępcami (...) do czego zresztą czasami dochodziło". W wyniku szczegółowej analizy dzienników korespondencyjnych za lata 1996 i 1998 oraz wypożyczonych akt spraw zawierających zapisy od [...] października 2000 r. do [...] maja 2003 r., od [...] lipca 1998 r. do [...] maja 2002 r. i od [...] lipca 1997 r. do [...] kwietnia 2000 r., Naczelnik Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji poinformował, że na podstawie uzyskanych do chwili obecnej informacji brak jest podstaw do stwierdzenia, by w okresie od [...] stycznia 1996 r. do [...] grudnia 1996 r. oraz od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 1998 r. R. B. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto wskazał, że wymieniony w 1998 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem, któremu uległ [...] maja 1998 r. Nadto Naczelnik Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji w swoim piśmie z [...] czerwca 2016 r. poinformował, że po dokonaniu analizy dzienników korespondencyjnych za rok 2006, brak jest podstaw do uznania, iż R. B. w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. R. B. przedstawił dodatkowe informacje związane z toczącym się postępowaniem, a ponadto wniósł między innymi o "wyjaśnienie opisanych rozbieżności dotyczących zachowania się w archiwaliach akt spraw operacyjnych, które wskazał jako źródła dowodów na poparcie zasadności wniosku", a także "przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie zniszczenia wskazanych materiałów operacyjnych wbrew przepisom o archiwizacji oraz wnioskom o zachowanie tych materiałów". W dniu [...] listopada 2016 r. do Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Biura Kontroli Komendy Głównej Policji informujące, o zrealizowaniu czynności pozwalających ocenić, czy dokumenty wskazane przez R. B. zostały zarchiwizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W żadnym przypadku nie stwierdzono niedochowania 10-letniego okresu przechowywania dokumentów. W piśmie Naczelnika Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] września 2016 r. wskazano, że po dokonano kwerendy materiałów spraw wskazanych przez wnioskodawcę, stwierdzono, że w teczkach pracy informatorów znajdują się notatki służbowe, z których wynika, że wnioskodawca nawiązywał kontakt z informatorami, jednakże brak jest informacji o rodzaju kontaktu np.: telefoniczny, osobisty czy też w innej formie. W przedmiotowych notatkach nie ma również wzmianek o jakimkolwiek zagrożeniu życia i zdrowia wnioskodawcy wynikającym z kontaktu z informatorami. Szczegółowa analiza materiałów ujawniła dokumenty w postaci notatek służbowych z realizowanych przez stronę w Wydziale [...] Komendy Głównej Policji czynności służbowych. Stwierdzono, że notatka służbowa z [...] grudnia 1997 r. dot. wyjazdu do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (spotkanie z agentem), notatka służbowa z [...] września 1997 r. dot. wyjazdu do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (spotkanie z agentem) oraz notatka służbowa z [...] marca 1998 r. dot. wyjazdu do [...] (spotkanie z agentem) stanowią potwierdzenie wykonywania przez [...] R. B. czynności, o których mowa § 4 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie ani z akt osobowych R. B., ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu nie wynika, aby wymieniony w latach 1996, 1998 oraz 2006 wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze określonym w tych przepisach. Wprawdzie pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] października 2016 r. zawiera stwierdzenie, że R. B. pełnił w latach 1996-1999 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jednakże czynności te (spotkania z agentem w dniach: [...] grudnia 1997, [...] września 1997 r. i [...] marca 1998 r.) nie wyczerpują przesłanki zawartej w wymienionym przepisie tj. podejmowania, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (w 1998 r. jedno spotkanie z agentem). Bowiem w myśl przepisu § 4 pkt 1 (w brzmieniu wynikającym z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Organ wskazał, że na podstawie art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli natomiast potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. W omawianej sprawie organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. Organ zatem w całości wyczerpał możliwość wydania żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 Kpa. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na istniejącą, wynikającą z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum środków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w części okresu służby, za który R. B. domaga się wydania omawianego zaświadczenia (w latach 1996 i 1998) obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.). Jednakże mając na uwadze fakt, iż dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, koniecznym jest wskazanie, że w takim stanie faktycznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 1996, 1998 i 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zostało uznane za prawidłowe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi R. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Orzekając w niniejszej sprawie zarówno organ jak i Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2012/14. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U.z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach w latach 1996, 1998 i 2006 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na podstawie delegacji ustawowej (art. 15 ust. 6 powołanej ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytury funkcjonariuszom wymienionych służb. Z uwagi na czasokres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. lata 1996, 1998 i 2006 w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie trzy reżimy prawne określające kryteria oceny przesłanki służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu. We wskazanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.). Sąd stwierdza, że organ powinien odpowiednie okresy służby skarżącego odnieść do przepisów obowiązujących w tych okresach, a nie do przepisów obowiązujących w dacie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sytuacjach bowiem, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r., I OSK 2003/06 i 9 stycznia 2011 r., I OSK 376/11 publ. cbois.nsa.gov.pl). Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem przepisy poszczególnych rozporządzeń znajdujące zastosowanie w sprawie są tożsame. Oznacza to, że organ dokonując kwerendy dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego, prawidłowo poszukiwał czynności służbowych, w trakcie których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w istotę służby w Policji wpisane jest zagrożenia życia i zdrowia, a zatem dla zastosowania przepisów ww. rozporządzeń koniecznym jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby. Musi to być niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym. Stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Ponadto należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Sąd stwierdza też, że Komendant Główny Policji w pełni wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2012/14. Organ zwrócił się do skarżącego o przekazanie kopii wystąpienia z [...] marca 2016 r. skierowanego do [...] Zastępcy Komendanta Głównego Policji. W dniu [...] marca 2016 r. R. B. przesłał kopię tego wystąpienia, jak również przedstawił dodatkowe informacje dotyczące realizowanych w okresie służby spraw. W oparciu o te dokumenty jak też składane przez skarżącego w toku postępowania pisma, dokonano kwerendy oraz analizy dokumentów znajdujących się w dyspozycji Zarządu Centralnego Biura Śledczego Policji, które nie potwierdziły by skarżący w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. wykonywał czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Analiza ta prowadzona była na podstawie rejestrów spraw operacyjnych i procesowych, a także dokumentacji procesowej z przeprowadzonych realizacji w 64 sprawach szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Także analiza dokumentacji archiwalnej znajdującej się w zasobach Wydziału [...] Centralnego Biura Śledczego Policji dała wynik negatywny. Przeprowadzono ją zgodnie z sugestiami skarżącego zawartymi we wskazanych pismach. Objęła ona dokumenty złożone w archiwach Komendy Głównej Policji i Komendy [...] Policji dotyczące Operacyjnych Sprawdzeń prowadzonych w latach 2003 – 2005, 1996 – 2003, 1997 – 1998, 1996 – 1999. Na podstawie informacji Głównego Archiwum Policji Biura Bezpieczeństwa Informacji Komendy Głównej Policji ustalono też, że akta Rozpracowania Operacyjnego krypt. "[...]", "[...]" i "[...]" zostały wybrakowane i co potwierdzone zostało protokołami brakowania. Weryfikacji poddano też dzienniki korespondencyjne spraw prowadzonych przez ówczesny Wydział [...] Komendy Głównej Policji obejmujące zapisy z okresów [...].08.1995 r. – [...] 01.1996 r., [...].04 1996 r. - [...].11.1996 r., [...].10.1996 r. – [...].12.1996 r., [...].01.1998 r. – [...].06.1998 r. – [...].09.1998 r. – [...].12.1998 r. i wytypowano oraz dokonano przeglądu spraw o krypt. "[...]", "[...]", [...] i "[...]", który dał wynik negatywny. Ustalono też, że skarżący w związku z wypadkiem jakiemu uległ [...] maja 1998 r. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiało wykonywanie czynności służbowych. Okoliczność tę potwierdzają akta osobowe. Dokonano również sprawdzenia informacji przekazanych w piśmie skarżącego z [...] czerwca 2016 r., zawierającym kryptonimy i sygnatury teczek spraw operacyjnych, w których R. B. wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu. Analiza ta dała wynik negatywny, co było podstawą odmowy uznania, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Po zapoznaniu się z materiałami sprawy skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. przedstawił dodatkowe informacje. Naczelnik Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji poinformował, że po szczegółowej ich analizie i kwerendzie teczek pracy informatorów o kryptonimach wskazanych w decyzji brak jest podstaw do uznania, że skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Natomiast analizując przedmiotowe pismo skarżącego z [...] sierpnia 2016 r. w Wydziale [...] Centralnego Biura Śledczego Policji odnaleziono akta Rozpracowania Operacyjnego krypt. "[...]" po inną sygnaturą niż dotychczas podawana. Po ich analizie stwierdzano, że zdarzenia opisane w notatkach służbowych z dnia [...] grudnia 1997 r., [...] września 1997 r. i [...] marca 1998 r. stanowią potwierdzenie wykonywania przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Prawidłowo jednak organ ustalił, że zdarzenia te nie wyczerpują przesłanki zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. podejmowania co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, co oznacza, że nie mogą być one podstawą do podwyższenia emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał i to w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu z uwzględnieniem informacji przekazanych przez skarżącego w kolejnych pismach, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Podkreślenia także wymaga, że wydawane zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Odnosząc się do kwestii braku dokumentacji z powodu jej wybrakowania, należy zauważyć, że w istocie brakowanie dokumentów może utrudniać, bądź nawet uniemożliwić uzyskanie potwierdzenia wykonywania przez funkcjonariusza określonych czynności. Tym niemniej w sytuacji, gdy brakowanie dokumentacji znajduje oparcie w przepisach prawa, Sąd nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek działań. Nie może również obarczać odpowiedzialnością za powyższe organu, zarzucając mu brak rzetelności w gromadzeniu dowodów, czy nieścisłość. Nadto, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Co istotne skarżący brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zapoznawał się z weryfikowanymi materiałami oraz przedstawił swoje stanowisko z podaniem konkretnych spraw, ich kryptonimów i okresu. Wszystkie te informacje zostały sprawdzone przez organ i zweryfikowane. Sąd stwierdza, że organ podjął dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego, a w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.