II SA/Wa 804/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku - oddala skargę - Prezydent [...] W., powołując w podstawie prawnej art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia (...)" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] orzekł o uznaniu A. Z. z dniem [...] marca 2017 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił ww. przyznania prawa do zasiłku. Pismem z [...] marca 2017 r. A. Z. złożył do Wojewody [...] odwołanie od ww. decyzji wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku, argumentując wniosek trudną sytuacją osobistą i finansową. Podniósł, iż nie miał wpływu na zaproponowane warunki pracy, a do minimalnego wynagrodzenia za pracę zabrakło zaledwie 66 zł i 44 grosze. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że A. Z. w dniu [...] marca 2017 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy [...] W. jako osoba bezrobotna, natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent [...] W. orzekł o uznaniu A. Z. za osobę bezrobotną z dniem [...] marca 2017 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (...). Organ odwoławczy stwierdził, że A. Z. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy [...] W., tj. od dnia [...] marca 2017 r. wstecz do dnia [...] września 2015 r., legitymuje się okresem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku wynoszącym 152 dni. Do okresu tego Wojewoda [...] zaliczył wykonywanie innej pracy zarobkowej w miesiącach styczeń-luty, lipiec-sierpień oraz listopad 2016 r. w [...] S.A. z siedzibą w W., gdyż podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), w związku z osiągnięciem przez A. Z. 60-tego roku życia, nastąpiło zwolnienie z opłacania składek na Fundusz Pracy. Organ odwoławczy zaznaczył, że okresu świadczenia usług na podstawie umowy zlecenie w ww. firmie w pozostałym okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji nie można zaliczyć do wymiaru uprawniającego stronę do zasiłku, gdyż podstawę naliczenia składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2015, 2016 i 2017 wynosiło odpowiednio: 1750 zł, 1850 zł i 2000 zł brutto. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, do 365 dni można zaliczyć jedynie okres świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, o ile podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Odnosząc się do trudnej sytuacji osobistej i finansowej oraz niewielkiej kwoty brakującej do minimalnego wynagrodzenia za pracę Wojewoda [...] wyjaśnił, iż decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku nie jest decyzją uznaniową. Organy administracji publicznej działają w tym zakresie na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o promocji zatrudnienia (...). W przypadku niespełnienia przez osobę bezrobotną przesłanek wskazanych w ww. ustawie, prawo do zasiłku nie może zostać przyznane. Natomiast subiektywne przekonanie osoby bezrobotnej o niesprawiedliwości przepisów prawa, działających na niekorzyść osoby bezrobotnej, pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. A. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący stwierdził, iż organ prezentuje formalistyczne podejście stosując literę prawa, a nie zasady prawa. Wskazał, że zasada sprawiedliwości społecznej wymaga innego spojrzenia na przedmiotową sprawę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić należy, iż rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji z punktu widzenia wypełniania tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani w kontekście kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA"). Sąd uznał, że skarga A. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, m.in.: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (...). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia (...), ilekroć w ustawie jest mowa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę - oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszoną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 2008). Jak wynika z akt sprawy skarżący w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy [...] W., tj. od dnia [...] marca 2017 r. wstecz do dnia [...] września 2015 r., legitymuje się okresem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku wynoszącym 152 dni. Do okresu tego Wojewoda [...] prawidłowo zaliczył wykonywanie innej pracy zarobkowej w miesiącach styczeń - luty, lipiec - sierpień oraz listopad 2016 r. w [...] S.A. z siedzibą w W. Znajduje to potwierdzenie w treści "Zaświadczenia o zatrudnieniu i zarobkach" wystawionego przez [...] S.A. w dniu [...] marca 2017r. oraz raportu sporządzonego przez Urząd Pracy [...] W. "Zestawienie okresów zaliczanych osoby - klienta RP" w dniu [...] marca 2017 r. We wskazanych wyżej okresach podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia (...). Natomiast zgodnie z art. 104b ust. 2 ww. ustawy, w związku z osiągnięciem przez skarżącego 60-tego roku życia, nastąpiło zwolnienie z opłacania składek na Fundusz Pracy, co zostało uwzględnione przez orzekający w sprawie organ. Jak zasadnie wskazał Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okresu świadczenia usług na podstawie umowy zlecenie w ww. Spółce w pozostałym okresie przypadającym w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, gdyż podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła wówczas kwota niższa aniżeli kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2015 wynosiło bowiem 1750,00 zł, w roku 2016 - 1850,00 zł, a w roku 2017 - 2000,00 zł brutto. Natomiast w myśl powołanego wyżej art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia (...), do 365 dni można zaliczyć jedynie okres świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, o ile podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Stąd nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący zastosowania przez organ nieprawidłowej metodologii obliczania okresów podlegających zaliczeniu do okresu uprawniającego go do przyznania prawa do zasiłku. Argumentacja skarżącego, iż średnia zarobków jakie osiągnął w 2016 r. "była niższa zaledwie o 66 zł i 44 grosze brutto od wymaganej płacy minimalnej" nie może prowadzić do zakwestionowania stanowiska organu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak trafnie wskazał Wojewoda [...] rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o promocji zatrudnienia (...), które mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Przepisy te są jednoznaczne w swej treści i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Z regulacji tych wprost wynika, że w przypadku niespełnienia przez osobę bezrobotną ściśle określonych przesłanek, prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej nie może zostać przyznane. Przyznanie prawa do zasiłku osobie niespełniającej ustawowych przesłanek skutkowałoby naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., która stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące restrykcyjnego i formalistycznego stosowania przez organy powołanych wyżej przepisów ustawy o promocji zatrudnienia (...). Rozstrzygając w niniejszej sprawie organy nie miały podstaw do tego aby kierować się zasadą sprawiedliwości społecznej, czy też rozważać przesłankę słusznego interesu strony. Decyzje w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku mają bowiem charakter związany, a nie fakultatywny (uznaniowy), który to pozwala organowi na uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony - stosownie do art. 7 k.p.a. Zatem tylko w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego organ, w następstwie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jest uprawniony do wyboru rozstrzygnięcia na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Sam wybór rozstrzygnięcia, o czym była mowa na wstępie, dokonany przez organ w oparciu o te kryteria pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie organu w przedmiocie prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej nie opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Konkludując Sąd stwierdza, że w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem, zaś zarzuty skargi za nieuzasadnione. Organ odwoławczy rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz zastosował właściwe przepisy prawa. W sposób przekonujący wyjaśnił również motywy podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.