II SA/Wa 805/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Joanna Kube Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. U. M. wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezesa ZUS) nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2009 r. U. M. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest w bardzo ciężkiej sytuacji życiowej i materialnej. Wyjaśniła, że w okresie, gdy nieodprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne nie pracowała ponieważ nie mogła znaleźć pracy. W formularzu "Oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" w rubryce "sytuacja materialna ubezpieczonego oraz najbliższych członków rodziny (małżonka, dzieci i innych osób wspólnie zamieszkujących)" U. M. wskazała, że zamieszkuje wspólnie z babcią G. G., która posiada środki utrzymania w postaci renty w wysokości 1110, 55 zł brutto. Ponadto w pozycji "dodatkowe uwagi o sytuacji rodzinnej i materialnej członków rodziny, a w szczególności dzieci nieprowadzących wspólnego gospodarstwa domowego" wyjaśniła, że jej matka W. D. zamieszkuje oddzielnie w K., oraz że od 5 grudnia 2009 r. zamieszkuje razem z nią i babcią. Jej matka otrzymuje emeryturę w wysokości 1665,90 zł brutto. W oświadczeniu z dnia 28 grudnia 2009 r. złożonym w toku postępowania U. M. wyjaśniła, że w latach, w których nie pracowała była na utrzymaniu męża i babci. Podała, że w chwili obecnej mieszka razem z babcią w mieszkaniu swojej matki. Jej mąż obecnie nie miesza razem z nimi. Wskazała, że separacja z mężem trwa od sierpnia 2009 r., jednak nie jest to separacja sądowa. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto notatka służbowa sporządzona przez Inspektora M. M., z której wynika, że w dniu 9 lutego 2010 r. rozmawiała ona telefonicznie z W. D. (matką wnioskodawczyni), która poinformowała ją, że z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji córki przeprowadziła się na czas jej choroby do mieszkania babci G. G., która z uwagi na wiek nie jest w stanie się nią opiekować. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153 poz. 1227 ze zm.), odmówił U. M. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnienia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że U. M. zamieszkuje wspólnie z matką i babcią, które otrzymują świadczenia emerytalno-rentowe w kwocie 2769.69 zł. W ocenie organu dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 923, 23 zł. może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych podstawowych. Organ stwierdził, że nie można w tej sytuacji uznać, iż U. M. pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił również, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie środków w drodze wyjątku od wskazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U. M. podniosła, że jej babcia ma 93 lata i ponosi wszystkie opłaty, wydatki oraz płaci za jej leki. Natomiast mama mieszka w K. i pomaga tylko dorywczo jej babci. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Ponownie wskazał, że wspólnie z wnioskodawczynią zamieszkuje jej matka W. D., pobierająca emeryturę w wysokości 1742, 86 zł brutto oraz babcia G. G., pobierająca rentę rodzinną w wysokości 1154, 79 zł brutto. Łączny dochód wynosi zatem 2897, 65 zł, a na jedną osobę przypada kwota 965, 88 zł. Organ podkreślił, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy zatem posiadane środki utrzymania ocenić na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706, 29 zł brutto. Zaznaczył, że powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie zaś miesięczny dochód przypadający na osobę wynosi 965, 88 zł i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Organ podniósł ponadto, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównymi wydatkami, chociażby zdeterminowanymi najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te należy ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Przepis art. 83 ust 1 powołanej ustawy uzależnia natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. M. wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz błędne jego ustalenie. W ocenie skarżącej spowodowało to wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o fakty nie mające potwierdzenie w rzeczywistości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że podstawą zaskarżonej decyzji stało się błędne założenie organu, że zamieszkuje oprócz babci także z matką, które otrzymują świadczenia emerytalno-rentowe. Założenie takie pozwoliło organowi przyjąć, że posiada wystarczające środki utrzymania. Skarżąca podniosła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wyjaśniła, iż przyjęcie przez organ, że zamieszkuje oprócz babci także z matką było błędne. Jej mama zamieszkuje bowiem w K.. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca załączyła do skargi zaświadczenie z dnia 2 kwietnia 2010 r. wydane przez Prezydenta Miasta K., o zameldowaniu jej matki na pobyt stały od dnia 10 grudnia 1958 r. w K. przy ul. [...]. Podkreśliła, że jej matka prowadzi w K. własne gospodarstwo domowe, które utrzymuje z posiadanego przez siebie świadczenia emerytalno- rentowego. Matka ogranicza się jedynie do osobistej, okazjonalnej opieki sprawowanej nad nią i babcią. Ze względu na znaczną odległość między miejscami zamieszkania matki oraz jej i babci, matka odwiedza je nie częściej niż raz na tydzień. Ponadto skarżąca wskazał, że wraz z babcią utrzymują się wyłącznie z jej świadczenia emerytalno-rentowego. Podała też, że jej babcia ma 93 lata i nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do podnoszonych przez nią okoliczności, które miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, do czego był zobowiązany. Organ naruszył w ten sposób przepisy k.p.a. nakładające na niego obowiązek zbadania stanu faktycznego sprawy poprzez wnikliwą analizę materiału dowodowego. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że niezależnie od sytuacji materialnej skarżącej, zamieszkuje ona z babcią i pozostaje na jej utrzymaniu. Ponadto niezależnie od stosunków panujących pomiędzy nią, a jej mężem, nie pozostaje z nim w separacji i nie ma powodów, dla jakich nie byłby on zobowiązany do łożenia na jej utrzymanie. Podniósł także, że skarżąca, obecnie 43-letnia, legitymuje się łącznym okresem ubezpieczenia w ilości zaledwie 14 lat i 5 miesięcy, z czego 13 lat i 8 miesięcy to okresy składkowe. Jej ostatnie zatrudnienie ustało zaś w 2000 r. i od tego czasu pozostawała na utrzymaniu męża i rodziny i sytuacja ta nie uległ zmianie w momencie powstania niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy poprzedzać zatem powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie odpowiada powyższym wymogom. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153 poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiając U. M. przyznania świadczenia w drodze wyjątku uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Organ stwierdził bowiem, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z babcią oraz matką, które uzyskują świadczenia emerytalno-rentowe. Prezes ZUS ustalił w ten sposób, że łączny dochód na osobę wynosi 965, 88 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała powyższe ustalenia organu stwierdzając, że jej matka nie zamieszkuje wspólnie z nią i babcią. Według oświadczenia skarżącej matka mieszka w K. i tylko "dorywczo" jej pomaga. Okoliczności te zostały szerzej wyjaśnione przez skarżącą w skardze wniesionej do Sądu, w której podniosła, że jej matka prowadzi własne gospodarstwo domowe w K., gdzie też jest zameldowana. Wyjaśniła też, że z uwagi na znaczną odległość matka odwiedza ją i babcię nie częściej niż raz w tygodniu. Podniosła także, że utrzymuje się wyłącznie z renty babci. Powyższe okoliczności, wskazywane przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało całkowicie zignorowane przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, że matka nie zamieszkuje wspólnie z nią i z babcią oraz nie prowadzi z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. Organ nie podjął też na tę okoliczność żadnych czynności wyjaśniających. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak argumentacja zawarta w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. opiera się na założeniu, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką i babcią, oraz że na miesięczny dochód tych osób składa się renta babci oraz emerytura jej matki. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ w toku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadził jakiekolwiek czynności wyjaśniające na powyższą okoliczność. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła organowi oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do powyższych zarzutów oraz w razie potrzeby podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających w sprawie. Organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ma bowiem obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jakich dopuścił się organ w niniejszej sprawie, świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ pominął stanowisko skarżącej wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie przez Prezesa ZUS powyższych przepisów postępowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując bowiem, iż skarżąca zamieszkuje wyłącznie z babcią, której renta jest jedynym źródłem utrzymania jej i babci, należałoby stwierdzić, że dochód na jedną osobę wynosi mniej niż wysokość najniższej emerytury. Argumentacja organu zawarta w zaskarżonej decyzji, opierająca się wyłącznie na stwierdzeniu niespełnienia przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, stałaby się zatem w takim przypadku nieaktualna. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.