II SA/Wa 805/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] orzekającą o utracie przez I.W. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że I.W. z dniem [...] lutego 2016 r. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekł o uznaniu strony z dniem [...] lutego 2016 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku od dnia [...] lutego 2016 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Urząd Pracy [...] wezwał I.W. do zgłoszenia się w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] lutego 2017 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia przygotowania zawodowego dla dorosłych, podjęcia szkolenia, stażu lub zatrudnienia. W wyznaczonym terminie strona nie stawiła się w Urzędzie i nie powiadomiła w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] orzekł o utracie przez I.W. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] lutego 2017 r. Od powyższej decyzji I.W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i podając, że od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] marca 2017 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z uwagi na zły stan zdrowia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ wyjaśnił, że pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierające wezwanie do obowiązkowego stawienia się w Urzędzie Pracy [...] wysłano do I.W. za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na wskazany podczas rejestracji jako osoba bezrobotna adres do korespondencji. Powyższa przesyłka została przez urząd pocztowy awizowana w dniu 28 grudnia 2016 r., następnie powtórnie awizowana w dniu 5 stycznia 2017 r. i nie została podjęta w terminie do dnia 12 stycznia 2017 r. Stwierdził, powołując się na przepis art. 44 k.p.a., że przedmiotowe wezwanie skutecznie doręczono stronie w dniu 11 stycznia 2017 r., tj. z upływem 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej, a zatem należy przyjąć, że I.W. została skutecznie wezwana do zgłoszenia się w dniu [...] lutego 2017 r. w celu określonym w wezwaniu. Termin wyznaczonej wizyty określony w wezwaniu był terminem obligatoryjnym, a strona zobowiązana była stawić się w Urzędzie Pracy [...] w wyznaczonym terminie, czego nie uczyniła. Podkreślił, że I.W. została pouczona o warunkach zachowania statusu bezrobotnego, przysługujących prawach oraz nałożonych obowiązkach na bezrobotnego, w tym m. in. o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych przez urząd terminach, powiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa i skutkach niedopełnienia obowiązków. Zaniedbywanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego, a w konsekwencji utratą wiążących się z tym statusem uprawnień. Obowiązek stawiennictwa w Urzędzie Pracy w wyznaczonych terminach należy do podstawowych obowiązków osób bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której I.W. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą oraz wniosła o jej uchylenie i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Skarżąca wskazała, że wezwanie Urzędu Pracy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczące zgłoszenia się w dniu [...] lutego 2017 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia przygotowania zawodowego dla dorosłych, podjęcia szkolenia, stażu lub zatrudnienia, wysłane za pośrednictwem poczty, nie otrzymała z uwagi na brak dostępu do skrzynki pocztowej i nieświadomości o pismach do niej przychodzących (sprawy rodzinne). Zaznaczyła, że będąc [...] stycznia 2017 r. w Urzędzie Pracy [...] nikt nie poinformował jej o terminie obowiązkowego stawiennictwa, a urzędniczka nie chciała wpisać jej obecności w tym dniu. Podkreśliła, że od marca 2016 r. poszukuje pracy i nie jest osobą biernie oczekującą na zasiłek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to bynajmniej czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy k.p.a. mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1115/13, LEX nr 1432710). Przepis art. 33 ust. 4 powołanej ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Sankcja ta jest jednak bardzo surowa prowadzi bowiem w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej, a w każdym przypadku do utraty uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego związanego z przyznaniem statusu bezrobotnego. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Przyjąć należy, że wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednak terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Z tego powodu konieczne jest takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy. Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych nakazuje także stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych środków komunikacji skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zwrócić należy uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jak wspomniano powyżej jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dowiedziała się faktycznie o wyznaczeniu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., pozbawiającej ją statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. W związku z tym skarżąca mogła w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia jej o terminie stawiennictwa, podjąć w skardze do sądu administracyjnego, bowiem dopiero z decyzji organu odwoławczego dowiedziała się o zastosowaniu przez organy administracji doręczenia zastępczego wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowionej przepisem art. 15 k.p.a., oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że I.W. dowiedziała się o wyznaczonym jej terminie stawiennictwa wskutek doręczenia zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się ze skarżącą, czy też innego dostępnego w aktach adresu, a także z naruszeniem przepisów postępowania art. 8, art. 10 § 1, art. 15 i art. 61 § 4 k.p.a. Nie bez znaczenia jest też w niniejszej sprawie okoliczność, ze skarżąca poczynając od dnia [...] lutego 2017 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, zaś jej sytuacja zdrowotna, jak wynika z akt administracyjnych, była organowi znana. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu skarżącej o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy możliwości komunikowania się z nią i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.