II SA/Wa 807/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby w Policji oddala skargę P.H. (skarżący) wniósł skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych (organ/CKL w P.) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którym to orzeczeniem CKL w P. uchyliła w całości orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych we W. (RKL we W.) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i zdecydowała o wydaniu własnego orzeczenia, orzekając zdolność skarżącego do służby w Policji z ograniczeniem. W skardze kwestionował orzeczenie w przedmiocie stwierdzonych schorzeń i orzeczenia o zdolności do służby w Policji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) naruszenie przepisu 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie w treści uzasadnienia z jakich przyczyn organ dokonując rozpoznania jednostki chorobowej u skarżącego, pominął przyczyny, dla których nie uwzględnił dokumentacji medycznej skarżącego, w tym wypisu ze szpitala psychiatrycznego, jak również nie oparł się na odmiennym rozpoznaniu przedstawionym przez konsultanta CKL MSWiA w P., co jednocześnie stanowiło naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa i miało istotny wpływ na wydaną decyzję; 2) naruszenie przepisu art. 34 w zw. z art. 47 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę przy orzekaniu o zdolności do służby charakteru i warunków służby na zajmowanym przez skarżącego stanowisku i oparcie się wyłącznie na kryteriach zdrowotnych, co z kolei doprowadziło organ II instancji do błędnego przekonania, że skarżący jest jedynie czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku i zasadniczo zdolny do służby w Policji, podczas gdy stopień i charakter schorzenia oraz rodzaj służby czynią skarżącego niezdolnym do służby w Policji; 3) naruszenie przepisu 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie w treści uzasadnienia z jakich przyczyn organ uznał, że pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a służbą nie zachodzi związek, Z uwagi na powyższe wnosił o: a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, b) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, co przesądza o administracyjnym charakterze orzecznictwa wojskowych komisji lekarskich. Jego zdaniem w zakresie w jakim orzeczenie komisji lekarskiej rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, a wydawany na podstawie orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby rozkaz personalny ma charakter tzw. decyzji związanej, to należy stwierdzić, że orzeczenie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, skarga jest w pełni dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Jego zdaniem Sąd, nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Wskazał, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia powyższych wymogów, w szczególności w zakresie, w jakim uzasadnienie orzeczenia powinno pełnić funkcję przekonującą i budować zaufanie do organu administracji publicznej. Wskazał, że w złożonym odwołaniu domagał się stwierdzenia niezdolności do pełnienia służby, jako podstawę przywołując w szczególności nasilone i długotrwałe problemy psychiczne na tle nerwowym, których długotrwałe leczenie nie tylko nie złagodziło, ale pod koniec 2018 roku odwołujący musiał przebywać w szpitalu psychiatrycznym. Wskazał, że po wniesieniu odwołania, został przebadany przez konsultanta CKL (MSWiA w P.), który stwierdził, że rozpoznaje u skarżącego zaburzenia nerwicowe znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne o utrwalonym charakterze, co według klasyfikacji zawartej w Rozporządzeniu MSWiA z dnia 11 października 2018 r. sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa, stanowi kategorię określoną w § 86 pkt 3 a w orzeczeniu przyjęto, że rozpoznaje się u odwołującego zaburzenia nerwicowe upośledzające zdolności adaptacyjne, rokujące poprawę (§ 86 pkt 2 kat. B). W uzasadnieniu nie zawarto wyjaśnienia dlaczego i na jakiej podstawie organ przyjął odmienne rozpoznanie aniżeli lekarz MSWiA badający odwołującego. Wskazał, że organ w ogóle nie odniósł się do znaczenia pobytu odwołującego w szpitalu psychiatrycznym, choć przywołał ten fakt w uzasadnieniu; z uzasadnienia nie wynika jednak, czy zapoznał się z dokumentacją szpitalną. Uznając, że zaburzenia nerwicowe u odwołującego w obecnym okresie wymagają leczenia (...) porady psychiatryczne 3-4 w roku, organ nie odniósł się do okoliczności, że odwołujący został skierowany w trybie pilnym do Szpitala w K. na Oddział Leczenia Zaburzeń Nerwicowych i brak jest odniesienia do rozpoznania, jakie tam zostało dokonane. Jego zdaniem nie zostało wskazane, na jakiej podstawie organ uznał, że zaburzenia nerwicowe nie mają charakteru nasilonego i nie są one utrwalone, choć leczenie trwa już kilka lat, a stan odwołującego pogorszył się. Jego zdaniem, organ winien był wyjaśnić, dlaczego nie zgadza się z rozpoznaniem przedstawionym przez konsultanta - specjalistę MSWiA, jak również dlaczego uważa, że stan odwołującego rokuje poprawę, pomimo iż historia choroby jego zdaniem wskazuje na zaostrzenie objawów. Wskazał, że z uzasadnienia nie wynika, ażeby organ wziął pod uwagę charakter i rodzaj pełnionej przez skarżącego służby. Podniósł, że pracuje od 19 lat jako policjant operacyjny, w tym 6 lat w CBŚ przy zwalczaniu zorganizowanych grup przestępczych. Jest to praca wymagająca "stalowych nerwów", odporności psychicznej, wytrzymałości. Zauważył, że długotrwałe, nieustępujące objawy nerwicy nie predestynują go do pełnienia służby w Policji, w szczególności na dotychczasowym stanowisku. Pozostałe schorzenia również winny mieć wpływ na przesądzenie o zdolności do pełnienia służby w Policji. Wskazał, że organ II instancji orzekał na podstawie nowego Rozporządzenia, które zastąpiło poprzednie rozporządzenie zawierające wykaz schorzeń (§ 76, Dz.U.2014.1898 z dnia 2014.12.24). W uprzednio obowiązującym akcie prawnym, brak jest rekomendacji, aby leczenie stwierdzonego u odwołującego schorzenia (niezależnie od nasilenia) następowało w ramach psychoterapii. Winno to zostać przez organ uwzględnione w ocenie, czy stwierdzone u odwołującego zaburzenia mają charakter utrwalony. Wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę CKL wniosło o oddalenie skargi w zakresie ustalenia zdolności do służby i odrzucenie skargi w zakresie ustalenia związku schorzeń ze służbą. Organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym przeanalizowano całość materiału dowodowego zgromadzonego przez komisję rejonową oraz dokumentację przedstawioną przez skarżącego. Ponadto CKL zleciła przeprowadzenie dodatkowej konsultacji psychiatrycznej. Szczegółową analizę stanu zdrowia funkcjonariusza, CKL przeprowadziła w oparciu o wywiad, badanie przedmiotowe komisyjne i przedstawioną dokumentację medyczną, uznając obecnie badanego za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem i czasowo niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. W ocenie CKL, stwierdzone schorzenia nie sięgają granic inwalidztwa, wobec czego brak jest podstaw do zaliczenia skarżącego do jednej z grup inwalidzkich. W ocenie organu, w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a wnioski zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wskazał, że komisje lekarskie w zakresie określenia zdolności do służby, muszą orzekać zgodnie z wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu, zakresem skargi objęte jest również nieustalenie związku schorzeń ze służbą. W tym zakresie, w ocenie organu administracji zachodzą okoliczności do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Organ prawidłowo działał na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym), ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 481 ustawa o komisjach lekarskich) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2035; rozporządzenie z 11 października 2018 r.) oraz w I instancji w oparciu rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. 206/2005, poz. 1723; rozporządzenie z dnia 29 września 2005 r.). Należy zauważyć, że organ prawidłowo wskazał, że orzeczenie RKL we Wrocławiu uchylono z powodu zmiany podstawy prawnej. Od 1 listopada 2018 r. obowiązuje – rozporządzenie z 11 października 2018 r. W tym stanie rzeczy organ rozpoznając sprawę musiał analizować sprawę w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. Rozporządzenie z 11 października 2018 r., zastąpiło poprzednie rozporządzenie z dnia 29 września 2005 r. zawierające wykaz schorzeń (§ 76). W uprzednio obowiązującym akcie prawnym, brak jest rekomendacji, aby leczenie stwierdzonego u odwołującego schorzenia (niezależnie od nasilenia) następowało w ramach psychoterapii. Zasadnie twierdzi skarżący, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. W tym stanie rzeczy pomimo rozważań skarżącego dotyczących jego stanu zdrowia i wpływu pracy na powstanie schorzeń, zdaniem Sądu, skarżący wnosi jedynie skargę w zakresie formalnego działania organu. Skarżący prawidłowo twierdzi, że sąd nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Zasadne jest twierdzenie, że sąd kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Z tego też powodu nie było konieczne odrzucanie skargi w zakresie ustalenia związku schorzeń ze służbą, bowiem skarga faktycznie nie obejmowała takich zarzutów. W ocenie Sądu, nie jest możliwe podzielenie argumentów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Organ w postępowaniu odwoławczym przeanalizował całość materiału dowodowego zgromadzonego przez komisję rejonową oraz dokumentację przedstawioną przez skarżącego. Ponadto CKL zleciła przeprowadzenie dodatkowej konsultacji psychiatrycznej. Orzeczenie zostało wydane po analizie dokumentacji sprawy. Organ stwierdził, że schorzenia nie sięgają granic inwalidztwa, wobec czego brak jest podstaw do zaliczenia skarżącego do jednej z grup inwalidzkich. W ocenie Sądu, co potwierdził skarżący, do wyłącznej kompetencji komisji lekarskiej należy uznanie (zakwalifikowanie) skarżącego do określonej kategorii zdolności do służby. Rozstrzygnięcie CKL zostało postawione na podstawie dokumentacji medycznej zebranej w sprawie oraz badania przedmiotowego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a wnioski zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą – oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.