II SA/Wa 809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. przyznał A.G. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie. Wymieniony zwolniony został ze służby w Policji w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych z dniem [...] maja 2003 r. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił przyznania stronie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] organ odmówił przyznania tego równoważnika za rok 2009, a decyzją o numerze [...] z tego samego dnia odmówił przyznania równoważnika za rok 2010. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. o numerach [...] utrzymał w mocy wymienione wyżej decyzje z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 293/10 oddalił skargi A.G. na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. o numerach [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. A.G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...], o wydanie tytułu wykonawczego w stosunku do prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] w części dotyczącej wydania tytułu wykonawczego w stosunku do decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2010 r. w sprawie wydania tytułu wykonawczego, odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przekazujące wniosek z [...] października 2010 r. według właściwości. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (omyłkowo wskazano [...] stycznia 2010 r.) A.G. wystąpił do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wobec naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazał, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza art. 156 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie KWP w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o sprecyzowanie, jakiego aktu dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, bowiem w dniu [...] listopada 2010 r. nie wydano w stosunku do strony postanowienia, A.G. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. oświadczył, że wniosek dotyczy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 w całości. Organ wskazał, że decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku A.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu podał, że wymieniony wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. (omyłkowo w dacie wniosku strona wskazała rok 2010) zwrócił się o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż narusza ona przepisy prawa materialnego. Strona posiada bowiem prawomocną decyzję o przyznaniu świadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja nr [...] nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., gdyż przesłanki nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), nie mogą mieć odniesienia do emerytów i rencistów policyjnych. Tym samym nie wprowadzono do obrotu, jak podał organ, drugiej decyzji w tej samej sprawie, a Komendant Miejski Policji w [...] wyraźnie określił zakres decyzji, tj. odmówił wypłaty równoważnika za lata 2006-2010. W odwołaniu od tej decyzji A.G. podniósł, że przedmiotem sporu jest wyegzekwowanie w trybie egzekucji administracyjnej wykonania przez organ administracji ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], przyznającej prawo do równoważnika. W ocenie strony organy wydały w sprawie akty administracyjne odmawiające realizacji ostatecznej decyzji i z tego względu powinny być one wyeliminowane z obrotu prawnego. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ wskazał, że A.G. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. Komendanta [...] Policji w [...] o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Komendant podkreślił, że uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można upatrywać w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy tego aktu trzeba interpretować w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie organu brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Strona postępowania jest emerytem policyjnym, a nie policjantem w służbie czynnej. Słusznie zdaniem organu Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wypłaty równoważnika za wskazane lata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.G., zaskarżając decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wniósł o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i zobowiązanie organu Policji do wykonania decyzji nr [...] przyznającej równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że w obrocie prawnym nadal znajduje się decyzja przyznająca prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a organy wydały w istocie akty administracyjne odmawiające realizacji decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącego organy Policji działały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, powołując się na dotychczasowe ustalenia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę we wskazanym wyżej zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. z uchybieniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy prowadzone w trybie zwykłym, czy w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., wszczynane jest przez organ z urzędu lub na wniosek strony. Stanowi o tym jednoznacznie art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. Stosownie do drugiego z powołanych przepisów, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu, czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym, wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania i doręczenia go stronom. Jeśli chodzi zaś o wszczęcie postępowania na wniosek, to datą wszczęcia postępowania jest wówczas dzień doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem w tym drugim przypadku żądanie strony. W sprawie niniejszej, decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji wydane zostały na wniosek A.G. z dnia [...] stycznia 2011 r., co jednoznacznie wynika z treści obu tych decyzji. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku A.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010. Organ jednoznacznie stwierdził, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji. Tymczasem, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. A.G. wniósł o stwierdzenie nieważności wyłącznie postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Postanowieniem tym Komendant Wojewódzki Policji w [...] przekazał wniosek z dnia [...] października 2010 r. w części dotyczącej wydania tytułu wykonawczego w stosunku do decyzji nr [...] z [...] marca 1998 r. do rozpatrzenia Komendantowi Miejskiemu Policji w [...]. Powołanym pismem A.G. nie wnosił, co wynika z akt postępowania administracyjnego, o stwierdzenie nieważności decyzji KMP w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Wynika to jednoznacznie z pisma strony z dnia [...] stycznia 2011 r. precyzującego wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. Skoro A.G. nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., to brak było podstaw do prowadzenia na wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. postępowania w tym zakresie i wydania w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że organy administracji publicznej zawsze obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przestrzeganie zasady praworządności, do czego organ jest zobowiązany, również na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji RP, wymaga, aby jego działanie zawsze znajdowało umocowanie w przepisach prawa. Oznacza to również, że organ nie może podejmować działań wówczas, gdy nie jest do tego wyraźnie uprawniony. Podstawą wszczęcia na wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być zatem domniemanie organu o takiej intencji strony. W sprawie niniejszej, brak żądania strony czyni decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku wniosku A.G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], prowadzenie przez organy Policji postępowania w tym zakresie i zakończenie go wydaniem decyzji administracyjnej stanowi w ocenie Sądu działanie rażąco naruszające zarówno zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W ocenie Sądu, samo podjęcie weryfikacji decyzji, o której mowa wyżej, bez wniosku strony, niezależnie od negatywnego wyniku tego postępowania, stanowi naruszenie powołanej zasady. Zdaniem Sądu, również Komendant Główny Policji, który uchybienia proceduralnego organu I instancji nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], rażąco naruszył powołane zasady ogólne postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. na wniosek strony jest w niniejszej sprawie tym bardziej niezrozumiałe, że wnioskodawca wezwany do sprecyzowania wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., co też na żądanie organu uczynił, nie pozostawił jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu swego żądania. Skoro nie było wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010, a nadto organ nie wszczął postępowania z urzędu, to nie nastąpiło w ogóle wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Brak było wobec powyższego podstaw do jego prowadzenia, a tym samym weryfikowania w trybie nadzwyczajnym wskazanej decyzji administracyjnej. Z tych też względów, Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 16 i art. 157 § 2 k.p.a., a zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji również z naruszeniem, poza wskazanymi wyżej przepisami, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w punkcie 2, na podstawie art. 152 powołanej ustawy.