II SA/Wa 809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2013 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2015 r. II SA/Wa 809/16 UZASADNIENIE Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu, złożonego przez T.R., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił T.R. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Od powyższej decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku T.R. podniósł, że podstawą złożenia wniosku był fakt, że za wyżej wymieniony okres był on uprawniony do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] czerwca 2014 r. złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za rok 2013 i wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu za wymieniony okres równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ stwierdził, że kwestię uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje art. 106 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), zwanej dalej "Ustawą" oraz wydane na podstawie art. 106 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), zwane dalej "Rozporządzeniem". W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego za rok 2013 Panu T.R. przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Po myśli § 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub tego samego rodzaju świadczenie na podstawie odrębnych przepisów. Ponieważ Pan T.R. otrzymał za rok 2013 świadczenie w postaci równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie przysługuje mu już za rok 2013 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego powoduje zaistnienie tzw. negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaistnienie owej przesłanki negatywnej jest dostateczną i wystarczającą podstawą prawną do tego, aby odmówić Panu T.R. przyznania równoważnika za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2013 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisu art. 7 kpa oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 106 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za lata 2011, 2012 oraz 2013. Podstawą złożenia wniosku był fakt otrzymania takiego równoważnika za rok 2014. W swojej ocenie taki równoważnik powinien otrzymać już wcześniej, właśnie w latach 2011 - 2013, bowiem i w tych latach i w roku 2014 okoliczności będące podstawą oceny jego uprawnienia były identyczne. W roku 2007 przeniósł się do pełnienia służby w P. i w miejscu pełnienia służby nie posiada lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta w roku 2014 nie stanowiła przeszkody do przyznania mu równoważnika za brak lokalu, natomiast była dla organu przeszkodą do uznania, iż taki równoważnik należał mu się także za lata 2011 - 2013. Skutkiem złożenia przez niego przed organem w dniu [...] czerwca 2014 r wniosku o przyznanie mi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za lata 2011 - 2013 miało być w efekcie uchylenie decyzji o przyznaniu mu równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2011 - 2013. Organ administracyjny stwierdził, że tego typu decyzje nie mogą zostać uchylone. Odmówił mu przyznania równoważnika za brak lokalu uzasadniając tym, że skoro przyznano mu już równoważnik za remont zajmowanego lokalu to nie przysługuje mu już inne świadczenie pieniężne w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego za lata 2011 -2013 Panu T.R., stosownymi decyzjami przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadmienić należy, że decyzja o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest decyzją deklaratoryjną, a z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej strona nie może nabyć żadnego prawa. Po myśli § 7 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu nie przysługuje mu już za te same lata równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego powoduje zaistnienie tzw. negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaistnienie owej przesłanki negatywnej jest dostateczną i wystarczającą podstawą prawną do tego, aby odmówić Panu T.R. przyznania równoważnika za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2011, 2012 i 2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 106 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1000), równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego za dany rok kalendarzowy, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku – o czym stanowi § 7 ust. 5 rozporządzenia – gdy funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub tego samego rodzaju świadczenie na podstawie odrębnych przepisów. Niezależnie od powyższego wskazać należy w tym miejscu organowi, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. I tak, przepis art. 7 kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zgodnie z art. 9 kpa organy administracji m.in. czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie zadośćuczynił powyższym zasadom poprzez przedwczesną i samodzielną kwalifikację pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r., jako wniosku o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego w roku 2013. Organ nie zbadał, czy intencją skarżącego nie jest uchylenie prawidłowej (niewadliwej) decyzji organu w części dotyczącej jego osoby stwierdzającej nabycie prawa do równoważnika za remont lokalu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji, organ podał "że zaistnienie przesłanki negatywnej jest dostateczną i wystarczającą podstawą prawną do tego, aby odmówić T.R. przyznania równoważnika za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2013 r., bez konieczności uruchomienia trybu z art. 155 kpa celem uchylenia decyzji przyznającej wymienionemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu w ww. okresie". Zatem skoro organ powołał się w uzasadnieniu na przepis art. 155 kpa to nie ulega wątpliwości, że uznał, iż wniosek ten dotyczył zmiany wskazanej wyżej decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu istnieją wątpliwości, czy organ prawidłowo odczytał wniosek skarżącego, czy bez wyjaśnienia samodzielnie dokonał prawidłowej jego interpretacji. Dlatego też szczególnie istotne jest, aby organ w takiej sytuacji realizował w prawidłowy sposób dyspozycję art. 9 kpa w zakresie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 kpa nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. To organy muszą czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str.79 i n.). Z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. II ARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989 r. sygn. akt II SA 729/94 opubl. ONSA 1984/2/117). Zatem przy tak ustalonym stanem faktycznym organ winien był chociażby wezwać skarżącego, aby ostatecznie sprecyzował treść swojego wniosku, a więc czy chodzi mu o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy też o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa przyznającej mu równoważnik pieniężny za remont lokalu, zaś to ostatnie było wielce prawdopodobne, jeśli się zważy na oświadczenie mieszkaniowe, w którym skarżący wnosi o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i oświadcza, że go nie posiada w miejscu pełnienia służby, w miejscowości pobliskiej lub w innej miejscowości. Innymi słowy, w przypadku ewentualnych wątpliwości odnośnie intencji skarżącego obowiązkiem organu było wezwanie wymienionego do doprecyzowania wniosku z jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniem strony o dopuszczalnych trybach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Dopiero tak podjęte czynności należy uznać za satysfakcjonujące pod względem przestrzegania podstawowych zasad procedury administracyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 410/14). Zatem nie wywiązując się z powyższych obowiązków, organ naruszył przepis art. 7, art. 8 i art. 9 kpa dokonując we własnym zakresie oceny żądania skarżącego i to w sposób dla niego niekorzystny. Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącego, w przypadku niejasnego sfomułowania wniosku, bądź mnogości wniosków, stanowi ponadto naruszenie, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 kpa, zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powyższych przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Stąd też rozpoznając sprawę na nowo, organ będzie zobowiązany wezwać skarżącego T.R. do sprecyzowania swego wniosku, a więc czy jego intencją jest wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy też zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przyznającej mu równoważnik pieniężny za remont lokalu i dopiero po takim określeniu, wydać decyzję uwzględniającą, bądź nie, jego żądanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.