II SA/Wa 809/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.); powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, odmówił D. D. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W toku postępowania organ ustalił, że D. D. na przestrzeni 47 lat życia do powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący jedynie 10 lat i 28 dni. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 2003-2005, 2008-2013, 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto nie wykazała innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał także, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. D. D. uznając powyższą decyzję za krzywdzącą zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia wszystkich przesłanek oraz niezbadanie przyczyn wystąpienia przerw w wykonywaniu zatrudnienia w latach 2003-2005 oraz 2013-2019, pomimo dysponowania całą dokumentacją medyczną, w tym pominięcie niezdiagnozowanej przez 10 lat choroby, która wywołała [...], a następnie udar mózgu; 2. art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, jej sytuacji zdrowotnej, życiowej i materialnej, w tym przeanalizowania jak różnego rodzaju schorzenia wpływały na funkcjonowanie, zwłaszcza w sferze zawodowej. Skarżąca wskazała, że po wielu latach stwierdzono u niej chorobę o nazwie [...], czyli [...] obejmująca w szczególności [...] i ich [...]. W jej przebiegu dochodzi do zwężenia [...], co skutkuje zmniejszeniem przepływu krwi przez mózg, z czasem dochodzi również do wytworzenia się [...], które mogą pękać i stanowić zagrożenie życia (krwawienie do mózgu). U niektórych pacjentów występuje niepełnosprawność intelektualna. Dotychczas nie opracowano żadnej terapii przyczynowej choroby. Postępowanie jest objawowe i podtrzymujące. Aktualnie przebywa w szpitalu [...], gdzie jedyny specjalista w Polsce w zakresie tej choroby podejmie się operacji wstawienia jej [...] do mózgu. Podkreśliła, że opisane powyżej schorzenia uniemożliwiły jej zdobycie okresu ubezpieczenia wymaganego do uzyskania prawa do renty, natomiast z uwagi na średni wiek, miała nadzieję wypracować okres ubezpieczenia do pozyskania prawa do emerytury. W okresach przerw wskazanych w zaskarżonej decyzji nie uchylała się od pracy. Początkowo samotnie wychowywała syna, a następnie córkę i podejmowała prace dorywcze. Fakt, że została uznana za całkowicie niezdolną do pracy dopiero w 2023 r. nie znaczy, że wcześniej była do niej zdolna. Nawracające bóle głowy, drętwienia rąk i ataki [...] były bardzo częste. Organ całkowicie zignorował jej problemy zdrowotne i związane z tym trudności w podjęciu zatrudnienia. Zaznaczyła, że obecnie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a ciągłe pobyty w szpitalu i zakup niezbędnych leków często przekracza jej możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z 19 czerwca 2024 r. skarżąca podtrzymała skargę wskazując, że brak wymaganego okresu składkowego był związany z wychowywaniem dzieci, a następnie trudnościami w uzyskaniu legalnego zatrudnienia. Obecnie z uwagi na stan zdrowia nie będzie już w stanie dopracować wymaganego okresu składkowego do otrzymania renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwałe stany wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w przypadku skarżącej nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że D. D. na przestrzeni 47 lat życia udowodniła jedynie 10 lat i 28 dni stażu ubezpieczeniowego. Ponadto w latach 2003-2005, 2008-2013, 2013-2019 skarżąca nie wykonywała pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Poszukując wyjaśnienia przyczyn przerw w zatrudnieniu skarżącej nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miała wpływu. Brak aktywności zawodowej skarżącej powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem jej całkowitej niezdolności do pracy. Skarżąca sama przyznała, że podejmowała pracę dorywczą, gdyż nie udało jej się podjąć zatrudnienia na umowę o pracę. Stan jej zdrowia nie stanowił zatem przeszkody w zatrudnieniu. W złączonej do pisma procesowego z 19 czerwca 2024 r. (k. – 23 akt sądowych) epikryzie Karty Informacyjnej z leczenia w [...] Szpitalu Specjalistycznym [...] z [...] kwietnia 2024 r. wskazano, iż w wywiadzie ujawniono u skarżącej objawy choroby od grudnia 2022 r. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i na etapie sądowoadministracyjnym skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na poparcie tezy, iż dużo wcześniej stan jej zdrowia stanowił przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie były zatem zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonej, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Podkreślić należy, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może ona prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. W postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Skoro strona wnioskująca domaga się uznania jej argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności, a uniemożliwiające mu podjęcie legalnej pracy, powinna dowody na te tezy okazać, by organ mógł je zweryfikować, a nie ograniczać się jedynie do eksponowania przekonania, iż dowodem na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego jest sam fakt, iż na jego podstawie organ nie doszedł do wniosków postulowanych przez stronę i nie znalazł podstaw do przyznania świadczenia. Prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy od tego, czy zapadła decyzja jest satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł do dowodów korzystnych dla strony. Nie można też oczekiwać, aby organ prowadził takie postępowanie tak długo aż dowody takie znajdzie, ani też by oceniać prawidłowość oceny dowodów tylko pod względem tego, czy doprowadziła ona do konkluzji zadowalających dla strony. O wyjątkowości okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie może przesądzać subiektywne przekonanie, gdyż muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być uznane jako szczególne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty podlega badaniu w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne lub rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma zatem okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, który powinien być adekwatny do wieku uprawnionego, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1173/05, publ. LEX nr 194870). W rozpatrywanej sprawie wskazana adekwatność nie występuje, gdyż okres, przez jaki skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu, nie jest odpowiedni do jej wieku. Z treści wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wynikają zaś żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak długi okres braku aktywności zawodowej skarżącej i mogły być uznane za okoliczność szczególną uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącej. Rozumie jej położenie i kłopoty z codziennym funkcjonowaniem, jednak oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, stwierdzić należy, że skarżąca nie spełnia wszystkich (kumulatywnie spełnionych) przesłanek niezbędnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Tymczasem, niespełnienie już tylko jednej przesłanki powoduje, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostać muszą wszelkie inne kwestie, w tym jej sytuacja materialna. Zdaniem Sądu, ustalone okoliczności faktyczne zostały należycie rozpatrzone w kontekście przesłanek mogących uzasadniać prawo do świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy, zaś argumentacja organu przedstawiona w tym zakresie nie budzi zastrzeżeń. Tym samym, Sąd uznał również, że Prezes ZUS nie dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 § 1 K.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 83 powołanej wyżej ustawy, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).