II SA/Wa 810/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., odmawiającą przyznania A. T., renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, ─ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, ─ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, ─ nie ma niezbędnych środków utrzymania. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania powyższego przepisu uznaje się bowiem wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ stwierdził, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. lekarz orzecznik ZUS uznał zainteresowanego za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji od 3 sierpnia 2009 r. do 31 marca 2013 r., zaś udokumentowany okres ubezpieczenia wynosi 7 lat 3 miesiące i 17 dni. Wskazał na przerwy w zatrudnieniu i ubezpieczeniu w latach 1992-1997, 1997-2000, 2000-2002, 2006-2007 i 2008-2009, kiedy wobec wnioskodawcy nie istniały wynikające ze stanu zdrowia przeciwwskazania do kontynuowania zatrudnienia. Prezes ZUS przyznał, że powstanie całkowitej niezdolności do pracy w trakcie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu jest szczególną okolicznością, w rozumieniu art. 83 ustawy, jednak nie usprawiedliwia jego braku w okresach wcześniejszych. Także praca sezonowa bez ubezpieczenia nie jest okolicznością szczególną, a osoba decydująca się na to winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu również sam fakt rejestracji w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie może być uznany za szczególną okoliczność, wskutek której strona nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezes ZUS wskazał też, że wykonywanie przez wnioskodawcę pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie podlega zaliczeniu jako okres uzupełniający z uwagi na nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz nieprzypadanie tego okresu w ostatnim dziesięcioleciu. Zwrócił ponadto uwagę na nieadekwatność okresu ubezpieczenia do wieku zainteresowanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. zarzucił jej naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 77 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu rozwinął wskazane zarzuty, a w szczególności zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniósł również, że organ uwzględnił jedynie interes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a całkowicie pominął interes społeczny i słuszny interes obywatela. Dodatkowo zwrócił uwagę na naruszenie przez organ art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwa w zatrudnieniu skarżącego w latach 1999-2003 spowodowała nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia wprost uprawnień do świadczeń w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Istotne są natomiast przyczyny, z jakich wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Innymi słowy, czy nienabycie takich uprawnień spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy przyjmuje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, musi mieć charakter obiektywny oraz być niezależna od woli tej osoby, która pomimo dołożenia należytej staranności, nie była w stanie zapobiec jej skutkom. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący w trakcie podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu uległ wypadkowi i został uznany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2010 r. za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji od 3 sierpnia 2009 r. do 31 marca 2013 r. Niewątpliwie to nagłe zdarzenie wykluczyło aktywność zawodową skarżącego, a jego skutki w chwili obecnej są nie do przezwyciężenia. Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji sam uznał, że jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Tym bardziej niezrozumiałe jest, z jakich powodów odmówił skarżącemu przyznania świadczenia, kiedy do wymaganego przy świadczeniu na zasadach ogólnych pięcioletniego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim dziesięcioleciu, wnioskodawcy zabrakło jedynie 2 miesiące i 10 dni. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można bowiem przyjąć, że gdyby nie wypadek, to skarżący wypracowałby staż ubezpieczeniowy uprawniający do świadczenia na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji powoływanie się przez organ na przerwy w zatrudnieniu, pracę sezonową bez ubezpieczenia czy też rejestrację jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku jako okoliczności nieposiadające waloru szczególnych, nie znajduje żadnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę trudną sytuację materialną i bytową skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien zatem rozważyć wystąpienie przesłanki szczególnych okoliczności wynikających z faktu powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie ubezpieczenia oraz krótkiego okresu brakującego do uzyskania 5 lat ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.