II SA/Wa 812/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę oddala skargę Rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] maja 2006 r. por. P. P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej (art. 111 punkt 6 oraz art. 115 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Po wniesieniu odwołania od tej decyzji Minister Obrony Narodowej utrzymał ją w mocy za wyjątkiem daty zwolnienia, którą zmienił na datę [...] września 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Wojskowego Instytutu [...] w Z. (jednostka wojskowa, w której skarżący ostatnio pełnił służbę) orzekł o obowiązku zwrotu przez P. P. równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie (WAT) w kwocie [...] zł. Podstawą tej decyzji był art. 54 ust. 1 i 4 wymienionej ustawy pragmatycznej, zwanej też dalej "ustawą", a także § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451), zwanego też dalej "rozporządzeniem". Organ przedstawił metodę, którą zastosował w toku ustalania powyżej wymienionej kwoty, która polegała na uwzględnieniu liczby dni nauki w WAT od [...] sierpnia 1994 r. do [...] sierpnia 1999 r., okresu wymaganego do odbycia służby po zakończeniu nauki, dni wysługi po zakończeniu nauki, kosztów nauki w WAT, kosztów jednego dnia nauki, zwaloryzowanych kosztów nauki, a także kosztów podlegających zmniejszeniu wskutek odbycia służby przez wskazany czas. W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2006 r. skarżący uznał, że organ przypisał sobie kompetencje, których nie dał mu ustawodawca. W rozkazie o zwolnieniu nie ma bowiem mowy o ustaleniu czy aktualizacji obowiązku zwrotu kosztów utrzymania i nauki. Tylko organ zwalniający, tj. Szef Sztabu Generalnego, mógł orzec o obciążeniu tymi kosztami. Dyrektor Wojskowego Instytutu [...] w Z. takiej kompetencji nie posiadał - mógł on tylko ustalić ten koszt. Obowiązek zwrotu kosztów nie aktualizuje się z mocy prawa, a dla zaistnienia powinien być nałożony w decyzji o zwolnieniu. Ponadto skarżący podniósł, że koszty, którymi został obciążony, zostały wykazane przez WAT, choć powinien i mógł to zrobić tylko Dyrektor Wojskowego Instytutu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2006 r. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązek zwrotu kosztów w takiej sytuacji, jak sytuacja skarżącego, wynika wprost z ustawy (art. 54 ust. 1). Nie jest przy tym wymogiem prawa, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej, aby obowiązek zwrotu określony był od razu w decyzji zwalniającej. Zwrot następuje zgodnie z § 18 rozporządzenia z 24 maja 2004 r. na podstawie decyzji dowódcy jednostki wojskowej. Organ I instancji - w ocenie organu odwoławczego - oparł się co prawda na danych liczbowych przedstawionych przez WAT, ale odpowiednio je zwaloryzował o wskaźnik wzrostu cen określony w ustawie budżetowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] lutego 2007 r. skarżący zarzucił wydanym w sprawie decyzjom naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponowił ocenę, że obowiązek zwrotu kosztów utrzymania i nauki mógł być nałożony tylko w decyzji zwalniającej ze służby. Organ I instancji mógł bowiem tylko tę kwotę ustalić, a nie nałożyć obowiązek jej zwrotu. Ponadto uznał, że rzeczywiście poniesione koszty, o których mowa w art. 55 ust. 2 punkt 3 ustawy oraz w § 17 rozporządzenia, nie są kosztami wynikającymi z ewidencji księgowej, a tylko takie koszty (księgowe) wskazały organy orzekające w sprawie. Nie wskazano też sposobu wyliczenia przedmiotowych kosztów. Faktycznie wyliczyła je bowiem WAT. Skarżący zarzucił organom, iż nie przedstawiły mu żadnych dokumentów do zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Nie ustaliły też okresu nauki oraz okresu służby. Ponadto pierwsze 18 miesięcy nauki skarżącego należało potraktować jako spełnienie powszechnego obowiązku obrony - okres ten nie powinien być objęty obowiązkiem zwrotu kosztów utrzymania i nauki. Z kolei nauka i służba przed [...] lipca 2004 r. nie powinna podlegać przepisom nowej ustawy pragmatycznej - obowiązek zwrotu przedmiotowych kosztów ciążyć może tylko z chwilą wejścia nowej ustawy pragmatycznej w życie i dotyczyć kosztów powstałych po tej dacie. Skarżący zakwestionował też zgodność instytucji zwrotu kosztów utrzymania i nauki z art. 70 ust. 2 Konstytucji, gwarantującym bezpłatną naukę w szkołach publicznych. Zakwestionował też legalność rozporządzenia, które - w jego cenie - nie określa kosztów rzeczywistych, lecz jedynie koszty normatywne, tj. wzorzec racjonalnych kosztów wydatkowanych w związku z kształceniem żołnierza. Minister naruszył dlatego delegację ustawową wynikającą z art. 55 ust. 1 punkt 3 ustawy. Obliczone przez organy koszty są dwukrotnie wyższe, niż obliczane na podstawie poprzedniej ustawy pragmatycznej. Nowa ustawa działa wstecz, co przy wadliwym określeniu w rozporządzeniu sposobu ustalania kosztów rzeczywistych uzasadnia - w ocenie skarżącego - zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Odnośnie zarzutu braku uwzględnienia statusu skarżącego jako jedynie kandydata na żołnierza zawodowego organ zauważył, że § 17 ust. 1 rozporządzenia nakazuje przeliczać odpowiednie koszty zarówno wobec kandydata, jak i żołnierza zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do sformułowanego przez skarżącego zarzutu braku kompetencji Dyrektora Wojskowego Instytutu [...] w Z. do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny. Jak stanowi bowiem art. 54 ust. 4 ustawy decyzję m.in. o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową. Przepis ten wskazuje co prawda jedynie na uprawnienie do ustalania kosztów, ale jego wykładnia celowościowa pozwala na wniosek, iż to "ustalenie" oznacza jednocześnie uprawnienie do zobowiązania zwrotu ustalonej kwoty. Trudno bowiem byłoby wytłumaczyć z racjonalnego punktu widzenia sytuację, gdy inny organ ustala przedmiotową kwotę, a inny, w ramach innego postępowania administracyjnego, nakłada obowiązek jej zwrotu. Taką wykładnię art. 54 ust. 4 ustawy potwierdza ostatecznie § 18 ust. 1 rozporządzenia, który jednoznacznie stanowi, iż zwrot równowartości kosztów następuje na podstawie decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 4 ustawy. Decyzję tę wydaje natomiast dowódca właściwej jednostki wojskowej. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że ustalone przez organy koszty poniesione na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego nie są kosztami rzeczywistymi, o których mowa w art. 55 ust. 2 ustawy i w § 17 rozporządzenia, a jedynie kosztami "normatywnymi". Oczywiste jest, że ustalając te koszty należy oprzeć się na danych księgowych w tym sensie, że wynikających z konkretnych ewidencji, zapisów księgowych, rachunków, faktur itd. Dane te nie mogą być ustalone w sposób arbitralny, bez uwzględnienia faktycznych wydatków, jakie poniesione zostały przez uczelnię wojskową na utrzymanie i naukę żołnierza. Trudno zatem zrozumieć zarzut skarżącego, że organy kierowały się tymi danymi "księgowymi". Trudno też podzielić zarzut, iż koszty te faktycznie podała Wojskowa Akademia Techniczna, oraz że nie wynikają one z kwot samodzielnie określonych przez organy orzekające w sprawie. Jak stanowi art. 75 § 1 Kpa - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skorzystanie z danych, którymi dysponowała uczelnia skarżącego, nie może dyskwalifikować wydanych w sprawie decyzji tylko dlatego, że dane te nie pochodzą wyłącznie od organu. Żaden przepis prawa nie wyklucza posiłkowania się tymi danymi. Skorzystanie z nich w niniejszej sprawie wydaje się nawet naturalnym środkiem dowodowym, a ewentualny zarzut pod adresem organów polegać mógłby na wadliwości danych przedstawionych przez WAT, a nie na samym fakcie wykorzystania ich przez organy w trakcie ustalania stanu faktycznego. Koszty te zostały w wystarczający sposób udokumentowane, ich struktura za poszczególne lata została przedstawiona w aktach postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zaprezentowano metodę, zgodną z ustawą i rozporządzeniem, zastosowaną w procesie ostatecznego ustalania zażądanej kwoty. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest na tyle precyzyjne i szczegółowe, że wyjaśnia w dostatecznym stopniu sposób i faktyczne podstawy ustalenia tej kwoty, a także podstawy prawne zażądania jej zwrotu. Sąd nie podzielił też zarzutu, iż organy nie uwzględniły specyfiki pierwszych 18 miesięcy nauki skarżącego, a także zignorowały odrębności w sytuacji prawnej skarżącego przed i po [...] lipca 2004 r. Wbrew twierdzeniom skargi organy ustaliły, iż skarżący pobierał naukę w WAT od [...] sierpnia 1994 r. do [...] sierpnia 1999 r., natomiast pełnił służbę wojskową do [...] września 2006 r., co jednoznacznie wynika z decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2006 r. Skoro ustawa w art. 54 ust. 1 stanowi o obowiązku zwrotu kosztów przez żołnierza będącego absolwentem szkoły wojskowej, to logicznym wnioskiem wynikającym z tego przepisu jest stwierdzenie, że obowiązek ten dotyczy całego okresu pobierania nauki w tej szkole. Gdyby intencją Ustawodawcy było ograniczenie tego obowiązku tylko do okresu przypadającego po 18 miesiącach odpowiadających długości zasadniczej służby wojskowej, to taka intencja zostałaby explicite wyrażona w ustawie. Kiedy więc w § 17 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zwrotu dotyczy wyraźnie nie tylko żołnierza, ale też kandydata na żołnierza, to ocenić należy, iż rozporządzenie nie wprowadza, wbrew ustawie, żadnej nowej kategorii osób zobowiązanych do zwrotu kosztów nauki i utrzymania. Trudno też podzielić zarzut naruszenia przez ustawę zakazu retroaktywności, a także niewłaściwego interpretowania przez organy tej ustawy polegającego na rozciągnięciu jej przepisów na naukę i służbę przypadającą przed [...] lipca 2004 r. Skarżący nie nabył żadnego prawa podmiotowego do stałego, niezmiennego ustalania ewentualnego obowiązku zwrotu kosztów nauki i utrzymania. Jest dobrym prawem Ustawodawcy zmienić w nowej ustawie pragmatycznej zasady ustalania tego obowiązku, w tym zmienić je na niekorzyść żołnierzy - nie narusza to ani zasad ogólnych Kpa (art. 7, 8), ani też konstytucyjnej zasady nieodpłatności nauki w szkołach publicznych, wynikającej z art. 70 ust. 2 Konstytucji. Ustawa pragmatyczna nie wprowadziła bowiem wyłomu od generalnej zasady nieodpłatności nauki w publicznych szkołach wojskowych, gdyż sama nauka skarżącego w takiej szkole była bezwarunkowo nieodpłatna, a jedynie niedopełnienie określonego obowiązku otrzymania co najmniej dostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej skutkowało koniecznością zwrotu kosztów poniesionych na naukę w przeszłości. Niezależnie jednak od oceny instytucji obowiązku zwrotu tych kosztów z punktu widzenia zasady nieodpłatności nauki zauważyć należy, iż w art. 70 ust. 2 Konstytucji zasada ta nie jest bezwarunkowa i absolutna - ustawy zwykłe mogą tę zasadę ograniczać. Ponadto także w poprzednio obowiązującej ustawie pragmatycznej przewidziany był taki obowiązek, choć jego prawna konstrukcja była odmienna. Sąd nie podzielił też oceny, iż ewentualne uchybienia procesowe zaistniałe w toku postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Ewentualne poinformowanie skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym nie zmieniłoby danych, którymi dysponował organ I instancji, i które przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji. Skarżący zresztą danych tych nie kwestionował co do zasady, a jedynie poddawał w wątpliwość uzyskanie ich przez organ od WAT, zamiast - jak twierdził - opracowanie ich w sposób samodzielny. Z wyżej wskazanych powodów nie zasługuje natomiast na uznanie zarzut naruszenia zasady praworządności, uwzględniania interesu obywatela, czy obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 Prawa przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił uznając ją za niezasadną. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Wojskowego Instytutu [...] w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. wydane zostały zgodnie z prawem obowiązującym w chwili ich wydawania.