II SA/Wa 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia - odrzucić skargę - Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na zawarcie z A. Z. umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom W. (z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. (z późn. zm.), § 31 ust. 1, 2 i 4; § 6 ust. 1 pkt 1 i § 24 ust. 1 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. (z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały Zarząd podniósł, że A. Z. zwrócił się z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Najemcą ww. lokalu był brat wnioskodawcy – W. Z., który zmarł w dniu [...] października 2011 r. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że A. Z. nie spełnia kryterium zawartego w § 31 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, gdyż nie zamieszkiwał z bratem za zgodą właściciela w lokalu przez okres ostatnich 7 lat. Ponadto z informacji uzyskanych od zainteresowanego wiadomo, że jest najemcą lokalu nr [...] przy ul. [...], który składa się z 1 pokoju i kuchni o powierzchni użytkowej 26,28 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 14,50 m2. W sprawie miał więc również zastosowanie § 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej uchwały, zgodnie z którym odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca posiada tytuł prawny do innego lokalu. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie, że została podjęta z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7, 107 § 3 oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiająca wyrażenia zgody na zawarcie z A. Z. umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.) i nie przewiduje ona załatwiania spraw przyznania lokali w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te są załatwiane w formie cywilnoprawnej. W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepisy te określają m.in. tryb udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 tej ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany, skutkiem czego następuje zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu, bądź odmowa zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Zatem w pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy nie jest uchwała rady gminy w sprawie zakwalifikowania skarżącego na listę osób oczekujących na przydział lokalu, lecz uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2140/06, publ. LEX nr 339411). Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Skoro bowiem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. W konsekwencji, skarga podlega odrzuceniu bez badania jej merytorycznych zarzutów. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.