II SA/Wa 812/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant starszy sekretarz sądowy – Izabela Kaliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. (bez numeru) – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] pkt [...], działając na podstawie art. 105 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) oraz § 4 w zw. z § 2 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000 ze zm.), przyznał skarżącemu G. K. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2013 w kwocie 348 zł. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w roku 2013 i w uzasadnieniu podał, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, a do takich należy zmiana miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, prawo do lokalu mieszkalnego (prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, będące pochodną prawa do lokalu), powstaje ponownie. Następnie "oświadczeniem" z dnia [...] maja 2015 r. skarżący wyraził zgodę na uchylenie prawidłowej (niewadliwej) decyzji organu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] pkt [...] w części dotyczącej jego osoby stwierdzającej nabycie prawa do równoważnika za remont lokalu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz § 7 pkt 5, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), odmówił skarżącemu G. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu – wskazując na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. – podał, że uprawnienia funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje art. 106 podanej wyżej ustawy oraz cytowane już wyżej rozporządzenie, a skarżącemu na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego za rok 2013, przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 7 pkt 5 rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub tego samego rodzaju świadczenie na podstawie odrębnych przepisów. W związku z tym skarżącemu nie przysługuje za rok 2013 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ otrzymał on już inne świadczenie w postaci równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i tym samym zaszła negatywna przesłanka do przyznania świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bez konieczności uruchomienia trybu z art. 155 k.p.a. celem uchylenia decyzji przyznających wymienionemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w powyższym okresie. W "odwołaniu" z dnia [...] grudnia 2015 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i w uzasadnieniu podał, że przy nie zmieniających się okolicznościach faktycznych, powinien otrzymać równoważnika za brak lokalu, podobnie jak stało się to w roku 2014, bowiem przy tych samych okolicznościach faktycznych i wobec tych samych, nie zmienionych przepisach prawnych, organ zastosował odmienne interpretacje prawne, które nie mogą być dowolnie stosowane. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty i opisany powyżej stan faktyczny – podał, że ponieważ skarżący otrzymał za rok 2013 świadczenie w postaci równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu już za rok 2013 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego powoduje zaistnienie tzw. negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając im naruszenie art. 7 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 106 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skutkiem złożenia przeze niego przed organem w dniu [...] czerwca 2014 r. wniosku o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za rok 2013, miało być w efekcie uchylenie decyzji o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2013, zaś organ administracyjny stwierdził, że tego typu decyzje nie mogą zostać uchylone i odmówił mu przyznania równoważnika za brak lokalu uzasadniając tym, że skoro przyznano równoważnik za remont zajmowanego lokalu, to nie przysługuje już inne świadczenie pieniężne w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast on uważa, że przy nie zmienionych okolicznościach faktycznych, powinien otrzymać za rok 2013 równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a decyzja o przyznaniu mu równoważnika remontowego winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz jego uprawnień wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 111. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 106 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1000), równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego za dany rok kalendarzowy, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie przyznaje się w przypadku – o czym stanowi § 7 ust. 5 rozporządzenia – gdy funkcjonariusz lub jego małżonek pobiera równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub tego samego rodzaju świadczenie na podstawie odrębnych przepisów. Niezależnie od powyższego wskazać należy w tym miejscu organowi, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. I tak, przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei według art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji m.in. czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie zadośćuczynił powyższym zasadom poprzez przedwczesną i samodzielną kwalifikację pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r., jako wniosku o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego w roku 2013. Należy bowiem mieć na względzie, że skarżący w dniu [...] maja 2015 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. (bez numeru), złożył pismo zatytułowane "oświadczenie" w treści którego wyraził zgodę na uchylenie prawidłowej (niewadliwej) decyzji organu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w części dotyczącej jego osoby stwierdzającej nabycie prawa do równoważnika za remont lokalu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem skoro powołał się w nim na przepis art. 155 k.p.a. to nie ulega wątpliwości, że wniosek ten dotyczył zmiany wskazanej wyżej decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Bezspornym jest, że skarżący w pierwszej kolejności złożył omówiony już wyżej wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r., a następnie powyższe "oświadczenie" z dnia [...] maja 2015 r., to mimo wszystko zostało ono sformułowane jasno i w sposób nie nastręczający – w ocenie Sądu – jakichkolwiek wątpliwości. Rzeczą oczywistą jest, że złożeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. i następnie "oświadczenia" z dnia [...] maja 2015 r. mogło rodzić wątpliwości co do intencji skarżącego i to tym bardziej, że nie był on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego też szczególnie istotne jest, aby organ w takiej sytuacji realizował w prawidłowy sposób dyspozycję art. 9 k.p.a. w zakresie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. To organy muszą czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str.79 i n.). Z orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe, a w szczególności wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. II ARN 40/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1989 r. sygn. akt II SA 729/94 opubl. ONSA 1984/2/117). Zatem przy tak ustalonym stanem faktycznym organ winien był chociażby wezwać skarżącego, aby ostatecznie sprecyzował treść swojego wniosku, a więc czy chodzi mu o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy też o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przyznającej mu równoważnik pieniężny za remont lokalu, zaś to ostatnie było wielce prawdopodobne, jeśli się zważy na oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] stycznia 2013 r. w którym skarżący wnosi o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i oświadcza, że go nie posiada w miejscu pełnienia służby, w miejscowości pobliskiej lub w innej miejscowości. Innymi słowy, w przypadku ewentualnych wątpliwości odnośnie intencji skarżącego obowiązkiem organu było wezwanie wymienionego do doprecyzowania wniosku z jednoczesnym wyczerpującym poinformowaniem strony o dopuszczalnych trybach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Dopiero tak podjęte czynności należy uznać za satysfakcjonujące pod względem przestrzegania podstawowych zasad procedury administracyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 410/14). Zatem nie wywiązując się z powyższych obowiązków, organ naruszył przepis art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. dokonując we własnym zakresie oceny żądania skarżącego i to w sposób dla niego niekorzystny. Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącego, w przypadku niejasnego sfomułowania wniosku, bądź mnogości wniosków, stanowi ponadto naruszenie, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powyższych przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Stąd też rozpoznając sprawę na nowo, organ będzie zobowiązany wezwać skarżącego G. K. do sprecyzowania swego wniosku, a więc czy jego intencją jest wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy też zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przyznającej mu równoważnik pieniężny za remont lokalu i dopiero po takim określeniu, wydać decyzję uwzględniającą, bądź nie, jego żądanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.