II SA/Wa 812/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] lutego 2024 r. do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej również "Kancelarią" lub "Organem"), za pośrednictwem ePUAP wpłynął, podpisany elektronicznie, wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej jako "Wnioskodawca") z żądaniem o treści: "Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, niniejszym wnosimy o udostępnienie: listy imion i nazwisk wszystkich osób, wobec których Prezydent Andrzej Duda skorzystał z prawo łaski w obu kadencjach, niezależnie od procedury". W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2024 r. (znak: [...]) Kancelaria poinformowała, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). przedłuża termin rozpoznania wniosku najpóźniej do dnia 15 kwietnia 2024 r. wskazując jednocześnie okoliczności i przyczyny takiego działania. Decyzją z [...] kwietnia 2024r. Szef Kancelarii Prezydenta RP. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej przez niego informacji, tj.: listy imion i nazwisk wszystkich osób, wobec których Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda skorzystał z prawa łaski w obu kadencjach (tj. od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia wydania decyzji), niezależnie od procedury, z wyłączeniem podanych do publicznej wiadomości danych panów M. K. i M. W. W uzasadnieniu wskazano, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zwrócono też uwagę na to, iż obok ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji prawa dostępu do informacji publicznej, istnieje konstytucyjne prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji) oraz autonomia informacyjna jednostki, przewidziana w art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skoro prawo do ochrony danych osobowych zostało zagwarantowane w normach konstytucyjnych, to według organu ewentualne ograniczenie tego prawa, może być uzasadnione jedynie względami wyjątkowymi, odnoszącymi się do praw i wolności obywatelskich, wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 24.04.2013 r., I OSK 123/13, LEX nr 1336305, Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz", C. H. Beck 2012, s. 297). W dalszej części przywołano art.5 ust.2 u.d.i.p. wyjaśniając, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyjaśniając kwestię ochrony prywatności zwrócono uwagę, iż dane osób, korzystających z prawa łaski, są nierozerwalnie związane ze skazaniem i nie jest możliwa żadna rzetelna analiza (kontrola społeczna) bez podania obok imienia i nazwiska, bliższych danych o skazanym, który zwracając się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o akt łaski, przedstawia w swojej prośbie okoliczności ściśle prywatne, odnoszące się najczęściej do stanu zdrowia, także członków jego rodziny, a nadto sytuacji rodzinnej, materialnej i zawodowej. Dane wskazane w prośbie o ułaskawienie są brane pod uwagę przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procesie decyzyjnym w sprawie stosowania prawa łaski, szczególnie analizowane i w praktyce stanowią one uzasadnienie dla wydania pozytywnej opinii. Dodano też, iż osoby, wobec których Prezydent RP zastosował prawo łaski, są podmiotem aktu Prezydenta jako osoby prywatne. Odwołując się do istoty prerogatywy Prezydenta RP, w zakresie zastosowania prawa łaski oraz aspektów proceduralnych związanych z jej wykonywaniem, nie sposób bowiem dopatrzyć się związku pomiędzy zastosowaniem prawa łaski (jako faktem z życia prywatnego) a funkcjonowaniem osoby (której dotyczy ten fakt) w instytucji publicznej, w kontekście znaczenia tego faktu dla ukształtowania się poglądu o sposobie funkcjonowania tej instytucji. W tym kontekście znaczenie może mieć fakt czy dana osoba jest osoba karaną, a nie fakt ułaskawienia. Informacja o ułaskawieniu nie jest informacją w zakresie karalności danej osoby. To dwie różne informacje. Co więcej, w tych przypadkach, w których nastąpiło już zatarcie skazania [Prezydent RP zarządził zatarcie skazania, bądź nastąpiło ono z mocy art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r., poz. 17)] i wykreślono zapis o karalności z Krajowego Rejestru Karnego, ujawnienie informacji o ułaskawieniu danej osoby (z imienia i nazwiska) niejako automatycznie łączy się z ujawnieniem informacji o karalności tej osoby, choć w świetle prawa, ta osoba nie jest już osobą karaną. Ma ona prawo do składania oświadczeń o swojej niekaralności. Publikacja imienia i nazwiska osoby ułaskawionej, unicestwiłaby, w takich przypadkach, ochronę jej prywatności i podważała istotę łaski. Istotna w niniejszej sprawie jest również w ocenie organu okoliczność na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 roku, sygn. akt I OSK 1948/14. Sąd stwierdził tam, że postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny. Dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej. Nadto, ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiodło Stowarzyszenie [...] wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie : 1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu listy imion i nazwisk wszystkich osób, wobec których Prezydent Andrzej Duda skorzystał z prawa łaski w obu kadencjach, niezależnie od procedury, pomimo podstaw do ich udostępnienia na zasadach wskazanych w u.d.i.p. 2. art. 4 ust. 3 i 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci listy imion i nazwisk wszystkich osób, wobec których Prezydent Andrzej Duda skorzystał z prawa łaski w obu kadencjach, niezależnie od procedury, pomimo posiadania przez Organ powyższych informacji, 3. art. 5 ust. 1 oraz 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty zwracając uwagę na fakt, że kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy wszystkie z osób ułaskawionych przez Prezydenta RP istotnie nie pełniły funkcji publicznych a Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższej okoliczności poza wskazaniem, iż musi istnieć korelacja pomiędzy faktami z życia prywatnego a funkcjonowaniem tej osoby w instytucji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny wniosku strony przez pryzmat art.5 ust.2 u.d.i.p. Zgodnie z treścią w/powołanej normy prawnej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji. W pierwszej kolejności, dla lepszego zobrazowania tematyki sprawy wyjaśnić należało, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z jej art.61 każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. Omawiając przedmiotową problematykę pamiętać też należy o przepisie art.31 ust.3 Konstytucji RP który stanowi, iż: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Przywołany przepis należy więc odczytywać w ten sposób, że uprawnienia wynikające z Konstytucji RP nie mogą naruszać istoty innych "wolności i praw". Powyższa norma art.31 ust.3 Konstytucji znalazła natomiast odzwierciedlenie w art.5 ust. 2 u.d.i.p. w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej. W tym miejscu dodania wymaga też to, że na kanwie problematyki ograniczeń w dostępności do informacji publicznej powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych i dające prymat tej wolności nad prawem do informacji publicznej. Dla uzmysłowienia powyższego warto przytoczyć m.in. tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2012r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 69/11 w której wskazano, że: "w przypadku gdy informacja publiczna zawiera dane o których mowa w art.5 ust.2 zd. pierwsze u.d.i.p., i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe (...)". Zasadnym będzie także przywołanie tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1510/11 w której wskazano, że : "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek strony w sposób właściwy ustalił stan faktyczny i dokonał poprawnej subsumpcji stosowanej normy prawnej. W uzasadnieniu skarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił swój pogląd o możliwości naruszenia prawa do prywatności każdej z osób objętych żądaniem wniosku. Z tymi zaś konkluzjami tut. Sąd w pełni się zgadza. Słusznie bowiem uznał organ, ze uwzględnienie wniosku naruszałoby prawa tych osób do ochrony ich danych osobowych. Kolejną kwestią wymagającą odniesienia było to, że wbrew zarzutom skargi, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, czy którakolwiek z ułaskawionych osób pełniła funkcje publiczne. Korzystanie z prerogatywy do ułaskawiania, powiązane jest bowiem wyłącznie z pełnieniem funkcji publicznej ale przez Prezydenta RP a nie beneficjentów prawa łaski. Żaden z przepisów prawa regulujących materię prawa łaski nie wiąże bowiem możliwości zastosowania prawa łaski z materią pełnienia funkcji publicznej przez osobę, wobec której ową łaskę zastosowano. Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądami judykatury na co zasadnie zwrócił uwagę organ przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 roku, sygn. akt I OSK 1948/14 w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny. Dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej. Nadto, ma związek z prerogatywami Prezydenta RP. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy". Z tezą powyższego wyroku tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje ją jak własną. Stąd też uznał, ze organ w sposób prawidłowy zastosował normę art.5 ust.2 u.d.i.p. dokonując poprawnej jego wykładni. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).