II SA/Wa 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], przyznającej G. K. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast szczegółowe warunki przyznawania tego świadczenia określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Powołane rozporządzenie w § 2 ust. 2 wprowadza ograniczenie w zakresie przyznania pomocy finansowej stanowiąc, iż pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 99 ustawy o Straży Granicznej, w tym posiadającemu w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że funkcjonariusz w dacie mianowania go do służby stałej posiadał w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu wówczas normom zaludnienia, a tym samym nie posiadał prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stwierdził również, że pomoc finansowa jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Skoro zatem funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej nie można przydzielić lokalu mieszkalnego, gdyż prawo to, wynikające z art. 92 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje tylko funkcjonariuszowi w służbie stałej, to uprawnienia do świadczeń pieniężnych z nim związanych ustala się na dzień mianowania funkcjonariusza do służby stałej. Organ podniósł ponadto, iż przyjęcie poglądu, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej, posiadającemu lokal mieszkalny nieodpowiadający normie zaludnienia obowiązującej przy przydziale lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje na podstawie art. 98 ust. 1 cyt. ustawy pomoc finansowa, prowadziło by do wniosku, iż w każdym przypadku zmiany stanu rodzinnego funkcjonariusz w służbie stałej uzyskiwałby prawo do pomocy finansowej. Takie zaś rozumienie tego przepisu jest sprzeczne z celem normy prawnej wynikającej z art. 92 ust. 1 i art. 99 ustawy o Straży Granicznej, która nakazuje odniesienie oceny posiadania lokalu spełniającego normę zaludnienia do daty mianowania funkcjonariusza w służbie stałej. Ponadto, przewidziana w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżnienia lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater ... (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) możliwość przydzielenia lokalu w przypadku konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza, nie uprawnia do otrzymania pomocy finansowej, o której stanowi art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie obowiązuje niewątpliwy stan prawny, a wykładnia przepisów obowiązującego prawa materialnego dokonana przez organ w decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej, której nieważność stwierdzono z urzędu, nie jest dostatecznym powodem do uznania, iż ustalenie stanu prawnego było wątpliwe. Przez błędną wykładnię obowiązujących przepisów wydano decyzję naruszającą prawo w sposób rażący, gdyż przyznano świadczenie nienależne funkcjonariuszowi. W konkluzji organ stwierdził, iż decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 i art. 92 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego – art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1 w związku z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 28, ust. 77 i art. 156 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i rozstrzygnięcie. Powołując się na wskazane zarzuty, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu podał, że żaden przepis prawa ani też stanowisko judykatury nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w dniu mianowania do służby stałej należy analizować sytuację mieszkaniową funkcjonariusza w celu oceny jego prawa do uzyskania lokalu. W jego ocenie to na Straży Granicznej ciąży, wynikający z art. 92 ustawy o Straży Granicznej, obowiązek przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 cyt. ustawy lub wypłaty równoważnika pieniężnego, w przypadku nieposiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1) oraz przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w sytuacji, gdy nie otrzymał lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1) oraz przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w sytuacji, gdy nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (art. 8 ust. 1). Uprawnienia te powstają z dniem mianowania do służby stałej. Powołując się na treść § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, art. 99 pkt 2, art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, skarżący wywiódł, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz sam zapewnił sobie prawo do lokalu, spełnienie warunków, o jakich mowa w powołanych przepisach, należy oceniać na dzień uzyskania lokalu. Skarżący podniósł, że istotnie posiadał lokal mieszkalny, lecz nie odpowiadał on co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z uwzględnieniem jego stanu rodzinnego, a zatem nie sposób było uznać, że miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w dniu uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa. G. K. stwierdził także, że zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez zbędnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Taki zaś przypadek nie ma miejsca w niniejszej sprawie, skoro rażące naruszenie prawa, na które powołuje się organ, wynika z dokonanej przez niego błędnej wykładani prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i stanowi odstępstwo od fundamentalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odmienność takiego postępowania nadzwyczajnego w porównaniu ze zwykłym postępowaniem administracyjnym przejawia się w szczególności w tym, że organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga w decyzji wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest uprawniony rozstrzygać co do istoty sprawy. Zamknięty katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawiera przepis art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich jest wymieniona w pkt 2 ww. przepisu przesłanka rażącego naruszenia prawa. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ścierały się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986, z. 1, s. 69 in.). Podobny pogląd wyraził J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/9, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Drugie stanowisko w tej kwestii sprowadza się do przyjęcia, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa, Polemiki, P i P 1986, z. 2, s. 104 in.). Obecnie w doktrynie oraz orzecznictwie przeważa stanowisko kompromisowe, wedle którego skutki społeczno-gospodarcze nie mogą być traktowane jako odrębna od rażącego naruszenia prawa przesłanka stwierdzenia nieważności. Może to być najwyżej kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23) stwierdził, że: "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące". Sądy dokonując wykładani pojęcia "rażącego naruszenia prawa", zwróciły uwagę na jeszcze jeden element, a mianowicie na wykładnię prawa, której nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16 stwierdził, że: "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98 (Lex nr 501 95). Z kolei w wyroku z dnia 17 lipca 1994 r., V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obwiązywał niewątpliwy stan prawny". Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i akceptuje powyższe rozważania. Przenosząc wskazane poglądy literatury i orzecznictwa na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej, co trafnie podniósł skarżący, za rażące naruszenie prawa uznał błędną wykładnię przepisów, stanowiących podstawę do przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co wyraził w jej uzasadnieniu. Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż w rozpatrywanej sprawie obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Przeczy temu bowiem dość skomplikowana i zawiła argumentacja, której użył organ do uzasadnienia swojej tezy, z którą nie zgodził się skarżący, przedstawiając nie pozbawiony logiki i konsekwencji, odmienny tok rozumowania. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, by została spełniona przesłanka rażącego ruszenia prawa z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia wskazanych przepisów postępowania, należy stwierdzić, iż są one chybione. Z uwagi na podniesioną już przez Sąd specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na jego ograniczeniu do badania, czy występują przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie orzekaniu co do istoty, nie sposób uznać, by zostały one naruszone. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.