II SA/Wa 815/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant ref. staż. Maria Pawlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. A. K. (zwany dalej także jako: "strona"; "skarżący"), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także jako: "Minister", "Organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm. – dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2281/19) uchylił powyższą decyzję Ministra. W uzasadnieniu dokonał wykładni przepisu art.8a ustawy zaopatrzeniowej wyjaśniając, że iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd podkreślił, że: "wbrew twierdzeniom organu przepis art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt. 1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt. 1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2 (...)] świadczy w ocenie Sądu niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Sąd zwrócił też Ministrowi uwagę na to, iż przedmiotowa wykładnia pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, w myśl którego: "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy". Sąd przesądził również, że służba pełniona przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990r. miała charakter krótkotrwały, oraz zauważył, iż organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez stronę po 12 września 1989 r. Reasumując Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wydał decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w uzasadnieniu, tj. by uwzględnił fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" – będzie oznaczało, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na marginesie, dla lepszego zobrazowania wadliwości skarżonej decyzji Sąd przytoczył wykładnię zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19, gdzie w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania (...). Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego". Przywołując argumentację NSA nie zobowiązywał jednakże organu do badania materii tego, czy aktywność strony w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Od w/powołanego wyroku Minister nie wniósł skargi kasacyjnej i w dniu [...] marca 2022 r. wydał nową decyzję - ponownie negatywną dla strony. W jej uzasadnieniu ponownie zakwalifikował służbę strony jako nie będącą krótkotrwałą, nie kwestionując jednocześnie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego po 12 września 1989r. W dalszej części uzasadnienia organ skupił się na przybliżeniu zadań realizowanych przez jednostkę, w której skarżący służył. Przytoczył też fragmenty z opinii służbowych dotyczących skarżącego, oraz wytknął mu fakt członkostwa w ZSMP. Z powyższego organ wywiódł brak zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego pozytywne rozpoznanie sprawy. W skardze na powyższą decyzję Ministra skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego a w szczególności brak wykonania wytycznych Sądu administracyjnego który przesądził, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż narusza ona prawo. Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 30 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2281/19 uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 153 P.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym miejscu przypomnieć raz jeszcze należało, że w ww. rozstrzygnięciu Sąd przesądził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd podkreślił, że: "wbrew twierdzeniom organu przepis art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt. 1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt. 1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2 (...)] świadczy w ocenie Sądu niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." Sąd zwrócił też Ministrowi uwagę na to, iż przedmiotowa wykładnia pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie o sygn. akt I OSK 2114/19, w myśl którego: "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy". Sąd przesądził również, że służba pełniona przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990r. miała charakter krótkotrwały, oraz zauważył, iż organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez stronę po 12 września 1989 r. Reasumując Sąd zobowiązał Ministra, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wydał decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu, tj. by uwzględnił fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" – będzie oznaczało, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Pomimo tak jasno i klarownie przedstawionych wytycznych, organ całkowicie zignorował ją w swych rozważaniach. Wbrew stanowisku Sądu ponownie zakwalifikował służbę skarżącego pełnioną przed 31 lipca 1990 r. jako nie będącą krótkotrwałą. Nadto skupił się na nie objętej wytycznymi Sądu materii świadomego rozpoczęcia służby, na pozaustawowej kwestii przynależności strony do ZSMP czy na zadaniach stawianych przed jednostkami, w których skarżący służył. Takie postępowanie Ministra, w świetle normy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") – co oczywiste – nie może spotkać się z akceptacją tut. Sądu. Minister po otrzymaniu wyroku uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie, jeśli nie zgadzał się z motywami i wytycznymi Sądu, miał możliwość zaskarżenia owego wyroku skargą kasacyjną. Skoro tego nie uczynił należało przyjąć, ze zgodził się z argumentacją wyroku. Będąc związany wyrokiem, miał obowiązek zastosowania się do wskazań w nim zawartych. Wobec ich jednoznaczności, Minister powinien więc wydać pozytywną dla strony decyzję. Nie czyniąc tego, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. zarówno przepisu art. 153 P.p.s.a., jak też normy art. 6 i 8 K.p.a. Ignorowanie obowiązku wykonania zaleceń prawomocnego wyroku sądowego, narusza zaufanie uczestników postępowania do Ministra będącego organem władzy publicznej. Powoduje bowiem wielką niepewność i nieprzewidywalność w szeroko rozumianym obrocie prawnym w Państwie. W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu jak też w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia.