II SA/Wa 818/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2016 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz skarżącego B. W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r. odmawiającą udostępnienia B. W. informacji publicznej w postaci prawa wglądu do operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej działkę [...] obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż żądana informacja publiczna nie może podlegać udostępnieniu w trybie i na zasadach wskazanej we wniosku ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do niej możliwy jest na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy pogląd organ uzasadnił tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 142/14. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł B. W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż dla organu powinno być priorytetem prawo obywatela do dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Badając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało podkreślić, iż organ rozpoznając wniosek, był związany oznaczonym w nim żądaniem strony. Skoro bowiem zgodnie z normą art. 61 ust. 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m.in. na żądanie strony, to wola strony wyrażona we wniosku, łącznie z podaną przez nią podstawą prawną żądania, ukierunkowuje działania organu, określając zakres przedmiotowy sprawy. Oczywiście przepisy K.p.a. nie nakładają na stronę inicjującą postępowanie obowiązku wskazywania podstawy prawnej żądania. Jeśli jednak strona wskaże taką podstawę prawną, to organ rozpoznający sprawę, jest zobligowany do poruszania się w realiach prawnych, oznaczonych przez wnioskodawcę. Powyższa zasada nabiera wyjątkowego znaczenia w sytuacji, gdy strona wywodzi swoje żądanie z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten akt prawny zawiera bowiem szczególny tryb procedowania, dotykając jednocześnie specyficznej materii jaką jest informacja publiczna. W związku z powyższym, w realiach faktycznych niniejszej sprawy jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy dostęp do żądanej we wniosku informacji publicznej możliwy jest w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie powyższych okoliczności miało kluczowe znaczenie dla sprawy. Inne obowiązki po stronie organu prokuruje fakt dostępu do informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a inne, gdy dostęp do informacji następuje w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli bowiem udostępnienie informacji może nastąpić na podstawie wskazanego we wniosku aktu prawnego, tj. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Będzie więc musiał finalnie albo udostępnić żądaną informację, albo odmówić jej udostępnienia wydając stosowną decyzję. W sytuacji zaś, gdy prawo dostępu do informacji publicznej nie może zostać zrealizowane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a na podstawie innej regulacji prawnej, to organ nie ma podstaw ku temu, aby rozstrzygać sprawę merytorycznie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji organ winien jedynie powiadomić stronę pismem, o istnieniu innego od oznaczonego we wniosku inicjującym postępowanie, trybu dostępu do żądanej informacji. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż kwestionowana decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Co prawda organ odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 142/14) poprawnie zakwalifikował żądaną informację jako posiadającą charakter informacji publicznej jak też poprawnie ustalił, że dostęp do spornej informacji możliwy jest na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz mimo tego rozpoznał wniosek w niewłaściwym trybie, tj. na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego typu działanie organu obarczone więc było wewnętrzna sprzecznością. Skoro bowiem organ doszedł do przekonania, że wniosek strony nie może być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie powinien wydawać decyzji w trybie tej regulacji. Odmowa udostępnienia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwa byłaby jedynie wtedy, gdyby przepisy tej ustawy znajdowały zastosowanie w danej sprawie. Ustalenie zaś, ze dostęp do żądanej informacji możliwy jest na podstawie innego aktu prawnego, obligowało organ do tego, aby poinformować o powyższym stronę. Uniemożliwiało zaś rozpoznawanie sprawy na podstawie przepisów ustawy, której użyteczność w niniejszej sprawie organ sam zakwestionował. Na marginesie wyjaśnić należało, iż wbrew twierdzeniom skarżącego przedstawionym na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. materia dostępu obywatela do informacji o gospodarowaniu mieniem publicznym, nie uzasadniała rozpoznania wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotem wniosku strony nie były bowiem informacje o wysokości środków publicznych wydatkowanych na sporządzenie konkretnego operatu szacunkowego, a treść tego operatu. Omawiana argumentacja skarżącego pozostawała więc w oderwaniu od zakresu przedmiotowego wniosku, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Biorąc pod uwagę fakt, iż strona została poinformowana przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, o innym trybie dostępu do żądanej we wniosku informacji, wydawanie w niniejszej sprawie przez tutejszy Sąd wytycznych o konieczności powiadomienia o powyższym wnioskodawcy jawiło się jako zbędne.