II SA/Wa 819/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi Gimnazjum im. [...] w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń poprzez przywrócenie prowadzenia świetlicy szkolnej w tym zajęć świetlicowych oddala skargę. [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., po rozpoznaniu z urzędu sprawy naruszenia przez Gimnazjum im. [...] w C. przepisów ustawy o systemie oświaty poprzez przekazanie prowadzenia świetlicy szkolnej [...] Centrum Kultury, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazał Gimnazjum im. [...] w C. usunięcie naruszeń ustawy o systemie oświaty, poprzez przywrócenie prowadzenia świetlicy szkolnej, w tym prowadzenia zajęć świetlicowych w szkole, w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Dyrektor Gimnazjum im. [...] w C. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Minister Edukacji Narodowej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, poprzez przywrócenie prowadzenia świetlicy szkolnej, w tym prowadzenia zajęć świetlicowych przez Gimnazjum im. [...] w C. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Minister wyjaśnił, że z ustaleń organu I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2011 r. Dyrektor Gimnazjum im. [...] w C. podpisał porozumienie z Dyrektorem [...] Centrum Kultury w C., przekazujące z dniem [...] września 2011 r. prowadzenie zajęć, m.in. zajęć świetlicy szkolnej przez [...] Centrum Kultury. Porozumienie to zostało następnie dwukrotnie aneksowane. Na podstawie porozumienia Gimnazjum zleciło [...] Centrum Kultury prowadzenie od [...] września 2011 r. w siedzibie Szkoły zajęć świetlicowych przez pracowników Centrum. Ustalono, że osoby prowadzące zajęcia świetlicowe mają legitymować się stosownymi kwalifikacjami, osoby te zatrudnione będą przez Dyrektora Centrum na podstawie umów o pracę na czas nieokreślony, a zakres ich czynności ma uwzględniać statutowe funkcje świetlicy szkolnej. Miejscem świadczenia pracy ma być Gimnazjum im. [...] w C., a zakres ich czynności opracuje Dyrektor Centrum. Osoby prowadzące zajęcia świetlicowe będą podlegać merytorycznie dyrektorowi szkoły, który sprawuje nadzór pedagogiczny nad świetlicą szkolną. Organ I instancji uznał, że takie działanie szkoły narusza przepisy ustawy o systemie oświaty i na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nakazał szkole usunięcie tych naruszeń. W ocenie organu I instancji, zlecając prowadzenie zajęć świetlicowych pracownikom Centrum Kultury, Dyrektor Gimnazjum powierzył ww. zadanie zewnętrznej jednostce niebędącej ani szkołą, ani placówką oświatową. Kurator Oświaty podniósł, że osoba, która spełnia wymogi kwalifikacyjne, ale nie jest zatrudniona w szkole nie może również podlegać nadzorowi pedagogicznemu dyrektora szkoły, a w konsekwencji również nadzorowi pedagogicznemu sprawowanemu przez Kuratora Oświaty. W związku z powyższym w takiej sytuacji żaden organ systemu oświaty nie może sprawować kontroli, czy świetlica szkolna realizuje cele statutowe, takie jak realizacja programów nauczania i wychowania, czy też zapewnienie opieki nad dziećmi i młodzieżą. Zdaniem organu I instancji przekazanie prowadzenia zajęć świetlicowych odrębnej jednostce w istocie doprowadza do wyłączenia świetlicy szkolnej ze struktur szkoły, albowiem wszelkie zajęcia prowadzone przez pracowników Centrum pozostają poza nadzorem pedagogicznym zarówno dyrektora szkoły, jak i Kuratora Oświaty. Dyrektor Gimnazjum im. [...] w C. złożył odwołanie od decyzji [...] Kuratora Oświaty, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że funkcjonowanie świetlic szkolnych zostało uregulowane przez przepisy art. 67 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 6240 ze zm., zał. Nr 2 § 7). Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna dla realizacji celów statutowych powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania ze świetlicy. Minister podkreślił, że użyty w tym przepisie wyraz "powinna" nie oznacza fakultatywności tego obowiązku. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, każda szkoła publiczna jest obowiązana zatrudnić nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach (tj. w ustawie – Karta Nauczyciela oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli). Tym samym, w celu prowadzenia świetlicy szkolnej w szkole publicznej powinien być zatrudniony nauczyciel – wychowawca świetlicy szkolnej posiadający kwalifikacje określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemajacych wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2009 r. Nr 50, poz. 400). Minister wyjaśnił, że działanie Dyrektora Gimnazjum spowodowało sytuację, w której w szkole prowadzi świetlicę szkolną inna jednostka organizacyjna przy pomocy zatrudnionych przez siebie osób. W związku z czym dzieci zostały powierzone na terenie szkoły opiece osób trzecich, nad którymi dyrektor szkoły nie może sprawować nadzoru, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie do prowadzenia zajęć bezpośrednio z uczniami lub na ich rzecz w danej szkole przez niebędących nauczycielami pracowników innych jednostek organizacyjnych jest niezgodne również z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z poźn. zm.), a także z zasadami organizacji świetlic szkolnych, wynikających z ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Z rozporządzenia wynika, że w szkole podstawowej i gimnazjum organizuje się świetlicę szkolną w celu zapewnienia uczniom opieki ze względu na organizację dowożenia uczniów do szkoły i prowadzi się w niej zajęcia w grupach wychowawczych. Oznacza to, że do zadań wychowawcy świetlicy należy prowadzenie zajęć wychowawczych i opiekuńczych, tj. zadań realizowanych bezpośrednio z uczniami lub na ich rzecz, które na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela są obowiązkowymi zadaniami nauczyciela. Zdaniem organu II instancji, przekazanie przez szkołę świetlicy szkolnej do prowadzenia Centrum Kultury narusza przepisy art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 7 załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, a jego skutkiem jest również to, że Kurator Oświaty oraz dyrektor szkoły zostali pozbawieni możliwości sprawowania nadzoru pedagogicznego nad Szkołą (gdzie usytuowana jest świetlica) w zakresie dotyczącym działalności świetlicy szkolnej oraz osób sprawujących opiekę nad dziećmi w świetlicy. Dyrektor Gimnazjum złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ, uznając, że skarga nie jest zasadna, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przepis artykułu 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), nakłada na szkołę obowiązek prowadzenia świetlicy. Zgodnie z powyższą normą ustawy o systemie oświaty, do realizacji zadań statutowych szkoła publiczna powinna zapewnić uczniom możliwość korzystania m.in. ze świetlicy. Treść powyższego przepisu, zwłaszcza w zestawieniu z ust. 2 art. 67 ww. ustawy, a także wobec sformułowań użytych np. w art. 67a ust. 1 ustawy, pozwala na wyprowadzenie wniosku, że "powinność" określona w tym przepisie w istocie oznacza obowiązek zapewnienia takiej możliwości. W ramach rozpoznawanej sprawy istotne jest określenie, jak ten obowiązek powinien być zrealizowany, aby, poprzez umożliwienie korzystania ze świetlicy, możliwe było zrealizowanie zadań statutowych, do których odwołuje się art. 67 ust. 1 ustawy. Analizując przedmiotową problematykę, zasadnym będzie odniesienie się do tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2000 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 991/98 (publ. - http://cbois.nsa.gov.pl). Jak wskazał tam NSA, a który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, przepis art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty daje podstawę do przyjęcia, że biblioteka szkolna jest pracownią szkoły, a jej organizacja i stworzenie uczniom możliwości korzystania z niej są obligatoryjne. Przytoczone stanowisko, zdaniem tutejszego Sądu, pozostaje także aktualne w odniesieniu do kwestii prowadzenia przez szkoły świetlicy. Ustawodawca, formułując treść art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, postawił bowiem znak równości w zakresie funkcjonalnym pomiędzy problematyką prowadzenia biblioteki i świetlicy szkolnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że świetlica szkolna, jako pracownia szkolna, musi funkcjonować w strukturach szkoły i być prowadzona przez zatrudnionego w szkole nauczyciela. Tylko bowiem w takiej formie organizacyjnej świetlica szkolna i zatrudnieni w niej nauczyciele mogą realizować zadania przewidziane przepisami prawa. Istotne przy tym jest to, że poprzez włączenie świetlic szkolnych w system organizacyjny szkoły i wynikającą stąd konieczność zatrudniania w nich nauczycieli, zostały ustawowo zapewnione warunki realizacji w świetlicach szkolnych programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej i informacyjnej oraz kształcenia i doskonalenia nauczycieli. Również tylko przy takiej organizacji świetlic szkolnych możliwe jest sprawowanie nad nimi nadzoru pedagogicznego ze strony kuratora oświaty oraz ocena stanu i warunków działalności dydaktycznej przez nie prowadzonej. W tym miejscu podkreślić należy, że powyższy pogląd jest zbieżny z tym, jaki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2472/12, gdzie stwierdził, że: "wskazane w art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zapewnienie uczniom możliwości korzystania z biblioteki szkolnej, oznacza więc korzystanie z biblioteki szkolnej będącej organizacyjnie częścią szkoły publicznej, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Tylko takie usytuowanie organizacyjne umożliwia szkole publicznej wykonanie obowiązku nałożonego dyspozycją art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podobnie, tylko pozostawanie biblioteki w strukturze szkoły publicznej, gwarantuje zatrudnienie na stanowisku nauczyciela - bibliotekarza, osoby mającej kwalifikacje wymagane przepisami". Z przywołaną tezą tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje ją jak własną. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się w powyższym wyroku do kwestii prowadzenia biblioteki szkolnej, lecz ponownie należy podkreślić, że materia prawna, dotycząca prowadzenia biblioteki szkolnej, jest tożsama z problematyką prowadzenia świetlicy szkolnej. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, należy uznać, że organ zasadnie stwierdził, iż zlecenie w drodze porozumienia z dnia [...] marca 2011 r. prowadzenia świetlicy przez Centrum Kultury doprowadziło de facto do likwidacji świetlicy szkolnej, jako pracowni szkolnej, funkcjonującej w strukturze szkoły. Okolicznością pozostającą bez znaczenia jest tu zaś fakt, że siedziba świetlicy nie uległa zmianie. Konsekwencje takiej likwidacji przekładają się na materię faktycznej możliwości nadzoru pedagogicznego dyrektora danej szkoły nad świetlicą i to, czy jest w niej realizowany stosowny program nauczania i wychowania przez przygotowane do tego osoby. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na uregulowania art. 3 pkt 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się bowiem w szkole, a zatem w świetlicy niebędącej w strukturze szkolnej nie będzie istniała możliwość zatrudniania nauczyciela, którego kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela prowadzącego zajęcia w świetlicy zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 50, poz. 400). Nie zmienia tego stanu rzeczy zapis porozumienia z dnia 30 marca 2011 r., iż osoby prowadzące świetlicę szkolną będą podlegać merytorycznie dyrektorowi szkoły, skoro od takich osób nie będzie trzeba wymagać kwalifikacji właściwych do zajmowania stanowiska nauczyciela prowadzącego zajęcia w świetlicy. Tym samym dyrektor szkoły nie będzie miał możliwości sprawowania powierzonego mu ustawą nadzoru pedagogicznego, a tym samym kontroli, czy świetlica realizuje cele, dla których winna być powołana w każdej szkole publicznej. To samo odnosi się do nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty. Bez wpływu na powyższe rozważania pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że [...] września 2012 r. Kurator Oświaty przeprowadził doraźną kontrolę świetlicy. Kontrola taka w istniejącym wówczas stanie faktycznym była bowiem możliwa tylko dzięki dobrej woli pracowników tej świetlicy. Kurator Oświaty musi zaś mieć możliwość każdoczasowego prowadzenia kontroli podległych mu placówek oświatowych. Taka zaś możliwość kontroli nie może być uzależniona od woli osób prowadzących daną placówkę, gdyż w przeciwnym razie nadzór Kuratora Oświaty sprowadzałby się do nadzoru iluzorycznego. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy uznać należało, że Kurator Oświaty, jako organ nadzoru pedagogicznego, był uprawniony do polecenia usunięcia stwierdzonych uchybień. Za uchybienie to uznać należy powierzenie prowadzenia świetlicy szkolnej innej jednostce organizacyjnej i tym samym wyłączenie jej ze struktur szkolnych, co de facto oznacza likwidację świetlicy szkolnej. Wbrew twierdzeniom skargi, takie działanie stanowiło naruszenie przepisów ustawy, tj. jej art. 67 ust. 1 pkt 3. Gdyby podzielić punkt widzenia skarżącego, to brak byłoby możliwości realizacji powołanych wcześniej przepisów ustawy, dotyczących postanowień statutu szkoły. Niewykonalne byłyby także przepisy o nadzorze pedagogicznym, który niewątpliwie rozciąga się także na świetlice szkolne, a to chociażby z uwagi na powierzone im zadania związane z nauczaniem i wychowaniem. Podkreślenia wymaga także to, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń leżało w zakresie kompetencyjnym [...] Kuratora Oświaty, jako organu nadzoru pedagogicznego. Nadzór ten – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – polega m.in. na ocenie stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Jest to zatem nadzór nad jakością pracy szkoły, a więc także nad właściwym funkcjonowaniem świetlicy szkolnej. Przyjęcie stanowiska skarżącego, że kwestia prowadzenia świetlicy szkolnej jest kwestią organizacyjną, pozostającą w gestii organu prowadzącego szkołę, doprowadziłoby do sytuacji, że kurator nie miałby możliwości realizacji swoich ustawowych kompetencji. Skoro – na co wskazano wcześniej – istnieje obowiązek prowadzenia świetlic szkolnych, w których powinni być zatrudnieni kompetentni nauczyciele, nad którymi zarówno dyrektor, jak i kurator oświaty ma nadzór pedagogiczny, to przyjąć należy, że w ramach tego nadzoru mieści się również funkcjonowanie świetlicy szkolnej. Zwrócić przy tym należy uwagę na treść art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który odnosi się ogólnie do działalności szkoły lub placówki, nie ograniczając zakresu tej działalności do określonego obszaru. Na marginesie wskazania wymaga też okoliczność, że organ nadzoru, wydając skarżoną decyzję, nie ingerował w formę zatrudnienia pracowników prowadzących świetlicę szkolną, lecz jedynie zasadnie zwracał uwagę, że w świetlicy szkolnej, funkcjonującej w strukturze szkoły publicznej i służącej realizacji programów nauczania i wychowania, edukacji kulturalnej dzieci i młodzieży oraz kształcenia i doskonalenia nauczycieli, winni być zatrudnieni nauczyciele, podlegający nadzorowi pedagogicznemu. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).