II SA/Wa 819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [ ...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] listopada 2018 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. A. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że funkcjonariusz pełni służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji. Strona, w miejscu pełnienia służby, zamieszkuje wraz z rodziną w komunalnym lokalu mieszkalnym, którego powierzchnia mieszkalna obecnie jest mniejsza od przysługującej powierzchni mieszkalnej, zgodnie z posiadanymi normami zaludnienia. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] kwietnia 2017 r. małżeństwu urodziło się drugie dziecko. Od wskazanej daty stronie przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2, podczas gdy powierzchnia mieszkalna zajmowanego lokalu wynosi 25,57 m2. Komendant CBŚP w decyzji nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia, twierdząc, że przepisy ustawy o Policji jako przesłankę przyznania równoważnika wskazują brak lokalu, a nie okoliczność że jego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od normatywu. Policjantowi przysługuje równoważnik wyłącznie w sytuacji, gdy w istocie nie jest posiadaczem żadnego lokalu, natomiast, gdy na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego posiada lokal mieszkalny, nawet gdy jest on niezgodny z przysługującymi wnioskodawcy normami zaludnienia, takie świadczenie nie przysługuje. Zdaniem organu w sprawie należy zastosować w literalnym brzmieniu przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którymi policjantowi przysługuje prawo do równoważnika, gdy on lub członkowie jego rodziny (vide art. 89 ustawy) nie posiadają lokalu. Termin "posiadanie" należy w tym przypadku odnieść wyłącznie do definicji cywilistycznej. W przedstawionej w odwołaniu opinii strony termin "posiadanie" na gruncie prawa do równoważnika należy rozumieć nie tylko poprzez pryzmat prawa cywilnego, lecz również w sensie wynikającym z przepisów ustawy o Policji, w których prawo do lokalu mieszkalnego uzależnione zostało w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji od wskazanych tam przesłanek. W tym ujęciu, policjant "posiada" lokal mieszkalny wtedy, gdy powierzchnia mieszkalna lokalu jest zgodna z posiadanymi przez uprawnionego normami zaludnienia. Odmawiając stronie prawa do równoważnika, organ I instancji przyjął, że przepisy art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie znajdują zastosowania do spraw przyznania lub odmowy prawa do równoważnika. Aktualna jest również teza, zgodnie z którą przepisy ustawy o Policji należy w omawianej kwestii rozważać przy ujęciu wykładni systemowej, uwzględniając wszystkie regulacje zamieszczone w jej Rozdziale 8. Przepisy art. 92 ustawy o Policji należy interpretować przy zastosowaniu przepisów art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stosownie do których lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada on lokal lub dom mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada powierzchni przysługującej policjantowi zgodnie z normami zaludnienia. Policjant, który posiada lokal lub dom niezgodny z przysługującymi normami zaludnienia, powinien być traktowany jako policjant nie posiadający lokalu mieszkalnego, a więc zachowujący prawo do takiego lokalu, a co za tym idzie przysługuje mu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stanowiące przepisy wykonawcze do art. 92 ustawy o Policji regulacje rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zawierają dodatkowe przesłanki przyznania prawa do równoważnika, które zostały określone w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepisy te precyzują pojęcie "braku lokalu mieszkalnego", w sytuacjach m.in. gdy warunki socjalno-mieszkaniowe policjanta zostały zabezpieczone w ramach publicznej gospodarki lokalowej, przy czym z analizy orzecznictwa należy wnosić, że te same reguły przyświecają sądom administracyjnym w odniesieniu do korzystania przez policjantów z lokali na podstawie nieodpłatnych tytułów prawnych. Stosownie do postanowień przepisów § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi, jeżeli posiada on lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, lokal mieszkalny, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego lub lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, o odpowiednio niskiej stawce czynszowej. W ocenie organu orzekającego ratio legis powołanych wyżej przepisów stanowi przekonanie ustawodawcy, że uzyskanie lokalu mieszkalnego z zasobów publicznej gospodarki lokalowej lub lokalu, którego stawka czynszowa jest regulowana stosownymi przepisami, względnie nie jest od takiej stawki wyższa, a tym bardziej zajmowanie lokalu na podstawie nieopłatnego stosunku prawnego stanowi wystarczające zabezpieczenie jego warunków mieszkaniowych z funduszy publicznych lub o zbliżonych do nich korzyściach, w związku z czym nie jest słuszne zrównanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z tego typu korzyści z podmiotami wynajmującymi lokal mieszkalny na warunkach rynkowych. Tylko w tym drugim przypadku powstaje obowiązek przyznania i wypłacenia równoważnika, którego stawka w istocie służyć może jedynie wyrównywaniu korzyści a nie polega na kompensowaniu braku lokalu. W obu przypadkach zainteresowani zachowują prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, bowiem przepisy art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy odnoszą się do tzw. "twardych tytułów prawnych", a więc dających tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym. W ocenie KGP wskazana wyżej wykładnia jest słuszna i odnosi się do "braku lokalu mieszkalnego" w powszechnym jego słowa znaczeniu. Skoro zatem zainteresowany posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mu nie przysługuje. A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: ‒ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, ‒ naruszenia art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny, ‒ naruszenie § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w związku z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia lokali tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, poprzez niezasadne uznanie, iż posiadanie lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy, w oparciu o umowę najmu, mimo że nie spełnia ono norm zaludnienia, wyklucza prawo skarżącego do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego zajmowanie mieszkania niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia nie wyklucza prawa do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W konsekwencji nie pozbawia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści art. 92 ust. 1, art. 89 ustawy o Policji czy też § 1 ust 1 i § 6 rozporządzenia mogłoby sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego. Podstawową regułą jest jednak wykładnia normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie tylko wykładni językowej jest niewystarczające. Przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem całej regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Bezspornie jest prawo skarżącego do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należy do nich przydział lokalu, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego. Negatywną przesłankę uzyskania lokalu stanowi posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. KGP nie zważa na właściwe brzmienie i zasadę celowości unormowań prawnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariusz nadmienił, że lokal mieszkalny nie został mu przydzielony, nie skorzystał też z pomocy finansowej na jego uzyskanie. Potrzeby mieszkaniowe strony nigdy nie były zaspokojone zgodnie z przepisami ustawowymi. W momencie narodzin drugiego dziecka lokal przestał spełniać normy zaludnienia. Zatem z tą datą nastąpiło przywrócenie prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego z równoczesnym powstaniem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przytoczona przez KGP argumentacja nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozważając zasadność skargi, należy w pierwszej kolejności wskazać, że podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o Policji jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w powyższy sposób, w grę wchodzą świadczenia pochodne w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Stosownie do art. 92 ust. 1 wskazanej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) w § 1 ust. 1 stanowi, że przedmiotowy równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu lub kwatery tymczasowej, określonych w pkt 1-6. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11), z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 881/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2124/14, z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16). Należy zauważyć, że wskazane świadczenie, mające charakter ekwiwalentu pieniężnego, jest zastępczą formą zrealizowania potrzeb mieszkaniowych policjanta z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik jest więc ściśle powiązany z prawem do lokalu mieszkalnego. W przypadku, gdy funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej wobec wystąpienia określonych przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, nie przyznaje się mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2). W sytuacji zaś, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących norm zaludnienia i nie pochodzi z zasobów określonych w art. 90 wskazanej ustawy. W tym kontekście istotne znaczenie należy przypisać uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej, ale unormowania prawne w ustawie o Policji, odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego, są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego, dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego, będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że lokal mieszkalny, niepozostający w dyspozycji organów Policji, którego najemcą jest skarżący, zajmowany jest przez czteroosobową rodzinę policjanta w służbie stałej i nie spełnia norm zaludnienia przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). W takim przypadku należy uznać, że policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a w konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, należy uznać, że Komendant Główny Policji dokonał wadliwej wykładni art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem zaaprobować argumentacji organu zmierzającej do wykazania, że równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego w ogóle. Skoro posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny nie spełnia norm zaludnienia, to przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej bowiem sytuacji policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 3/08). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż lokal zajmowany przez skarżącego jest lokalem komunalnym stanowiącym własność miasta Sopot, nie wchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego Policji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobligowany zastosować się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym orzekł jak w sentencji.