II SA/Wa 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Generalnego Konserwatora Zabytków, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej w formie zestawienia: wykazu wszystkich wydanych do tej pory odmownych decyzji i postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków ze skarg B. J. i Fundacji [...] (z uwzględnieniem dat wpływu skarg), w następujących sprawach: 1. dotyczących budowy przy ul. [...] w [...] i zagrożenia zabytku przy ul. [...] oraz decyzji i postanowień Prezydenta [...], Miejskiej Konserwator Zabytków i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz w tej sprawie pozwolenia PINB w [...] na użytkowanie tej budowy i zaskarżeń decyzji Wojewody [...] i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydanych do nieprawomocnej decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. oraz decyzji nadzoru budowlanego wydawanych w sprawie budowy przy ul. [...], 2. dotyczących skarg na pozostałe decyzje Prezydentów Miasta [...] i Miasta [...] prowadzących do likwidacji zabytków poniemieckich i żydowskich oraz likwidacji zabytkowych obszarów miast, 3. dotyczących wytwórni asfaltu w [...], gm. [...] i bazy [...] (spółek [...] i sp. [...]) na obszarze zabytkowym w [...] gmina [...] oraz wszystkich decyzji budowlanych Wójta Gminy [...] i Rady Gminy zagrażających poniemieckiemu zabytkowi w [...] oraz dot. zaskarżonych decyzji i pozwoleń na budowę na obszarze zabytkowym w [...], 4. dotyczących zamiany przez Wójta Gminy [...] obszaru zabytkowego prawnie chronionego we wsi [...] na cele przemysłowe i likwidacji zabytków. Fundacja wniosła o przekazanie jednej łącznej informacji drogą mailową na podany adres. Zwróciła się również o podanie w wykazie wszystkich decyzji odmownych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Generalnego Konserwatora Zabytków (sygnatury i daty odmowy) oraz zaskarżonych decyzji i postępowań, których odmowa Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczyła, a także danych przedmiotu spraw, tj. inwestycji i firm, których zaskarżone decyzje i odmowy dotyczyły oraz dat wpływu poszczególnych skarg do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak również danych funkcjonariuszy GINB, którzy decyzje odmowne sporządzali. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanych w pkt 1-4 wniosku informacji. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, iż z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "informacji przetworzonej", należy przyjąć potoczne, słownikowe znaczenie wyrazu "przetworzyć": zmienić coś, nadając inny kształt, wygląd, przekształcić. Powołał się też na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, dokonaniu stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych, to wtedy wytworzenie dokumentacji żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Organ stwierdził, że opracowanie zbioru wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego we wskazanym we wniosku zakresie, bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji publicznej, bowiem wymaga znacznego zaangażowania sił i środków organu, od którego żąda się informacji. Podniósł też, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów wiąże się z koniecznością ich zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie przez organ ustawowych zadań. Minister powołał się na wykładnię pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego", dokonaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl której jest to pojęcie węższe od interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób wnioskodawca zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie organu wskazanie przez wnioskodawcę, że celem zgłoszonego żądania jest "skuteczne podjęcie działań w ochronie zabytków", nie mieści się w pojęciu szczególnego interesu publicznego. W najlepszym zaś wypadku są to cele służące działalności statutowej, względnie interesowi społecznemu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja [...] stwierdziła, że organ nie ma prawa odmówić informacji ustalającej, czy nadał pozwolenia na rozbiórkę konkretnych, wskazanych zabytków m. in. w [...] i [...], ani też odmówić wydania odmownych decyzji Ministra w sprawie dóbr kultury, jakie wydawał dla precyzyjnie określonych we wniosku inwestycji, a także odnieść się do spraw, w których nie chciał wydać określonej decyzji. Wniosła również o niezwłoczne udzielenie żądanej informacji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przytoczono żadnych okoliczności uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego, uznał słuszność stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażonego w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem skarżącej Fundacji i wydanie decyzji odmownych. Wniosła w związku z tym o uchylenie obydwu decyzji wydanych w sprawie bądź stwierdzenie ich nieważności, zobowiązanie organu do dokonania czynności udostępnienia żądanych informacji, wymierzenie organowi grzywny za wielomiesięczną bezczynność oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podała w szczególności, iż żądanie dotyczy informacji nieprzetworzonych, jakimi są kompletne decyzje wydane w sprawach zabytków. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga jedynie zeskanowania wydanych decyzji administracyjnych z rejestru decyzji organu oraz wysłania ich mailem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniania w świetle powyższych wskazań zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, iż podniesione w jej zarzutach. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 78 ze zm.), dalej "udip", stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Powyższe oznacza, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania, musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", natomiast uzasadnienie takiej decyzji powinno przede wszystkim spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Wskazane odwołanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza również stosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem przede wszystkim decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zasada dwuinstancyjności, zawarta w przepisie art. 15 Kpa, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl tej zasady, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego kształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Wymienione wyżej uwagi mają w pełni zastosowanie także do środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymująca, po rozpoznaniu wniosku skarżącej Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzedzającą ją decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powyższych wymagań nie spełnia. Przede wszystkim Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działający jako organ odwoławczy, dokonał jedynie weryfikacji decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie ponownego jej rozpoznania. W konsekwencji bardzo lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, naruszając przy tym określoną w art. 11 Kpa zasadę przekonywania. Wobec tego, Sąd nie miał możliwości merytorycznej kontroli przedmiotowej decyzji i z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, wyeliminował ją z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany będzie do uwzględnienia wymienionych uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.