II SA/Wa 821/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., orzekającą o zwrocie przez L. D. pomocy finansowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podał, że jego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności podanych niżej decyzji Komendanta Głównego Policji, przyznających L. D. pomoc finansową: nr [...] z dnia [...] marca 1994 r., nr [...] z dnia [...] października 1994 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. Decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. nie została zaskarżona przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., orzekającej o zwrocie pomocy finansowej, policjantka wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności podanych wyżej obu decyzji tego organu z 2001 r. oraz z odwołaniem od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia wskazanych decyzji własnych, zaś skarga L. D. na ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 923/04. W ocenie organu, skutkiem zakończonego postępowania w sprawie nieważności decyzji, rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji przyznające zainteresowanej pomoc finansową w formie zaliczki oraz w pełnej wysokości, przestały funkcjonować w obrocie prawnym, stąd organ I instancji prawidłowo uznał o istnieniu podstawy do żądania zwrotu wypłaconej pomocy. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt 1i ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadku nienależnego pobrania, w wysokości wynikającej z iloczynu liczby norm określonych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawki pomocy obowiązującej w dniu powstania obowiązku zwrotu. W niniejszej sprawie była to data doręczenia ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., orzekającej o nieważności decyzji przyznających stronie pomoc finansową, tj. [...]kwietnia 2001 r. W tej dacie obowiązywała stawka pomocy finansowej w wysokości [...] zł na jedną normę, wynikająca z § 4 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. z 1997 r. Nr 76, poz. 709), zatem kwota [...] zł została przez organ I instancji ustalona prawidłowo. Organ wskazał dodatkowo na zasadność zarzutów odnośnie przewlekłości postępowania przed organem I instancji, lecz okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii rozliczenia podatku dochodowego, stwierdził, iż winien ją rozstrzygnąć właściwy w sprawach finansowych organ Komendy Głównej Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. wniosła o jej uchylenie oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem zapłata żądanej kwoty nie jest możliwa do zrealizowania i spowoduje dodatkowe szkody finansowe o nieodwracalnych skutkach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8, art. 15 oraz art. 156 § 2 kpa w związku z § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 tego przepisu. W uzasadnieniu podała, że prawomocnie i ostatecznie umorzona została w całości przyznana pomoc finansowa, zaś od kwoty umorzenia został zapłacony przez skarżącą podatek dochodowy od osób fizycznych za 1997 r., a jego odzyskanie jest niemożliwe z uwagi na przedawnienie. Ponadto wskazała, że w sposób nieodwracalny pozbawiona została wsparcia poręczycieli, natomiast pomoc finansową wykorzystała zgodne z jej przeznaczeniem, tj. zainwestowała we własne mieszkanie. W jej opinii, powyższe argumenty w pełni wyczerpują przesłanki z art. 156 § 2 w związku z § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 tegoż przepisu kpa. Dokonana przez organ interpretacja przepisów jest dowolna i nieuzasadniona prawnie oraz narusza zasadę zaufania obywateli do działań organu (art. 8 kpa). Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 15 kpa przez ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy, w ramach tego samego organu administracji, przez tę samą osobę, tj. L. G. – jako upoważnionego pracownika organu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ, w oparciu o przepis art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi i rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Powyższy przepis określa przesłanki przyznania pomocy finansowej, natomiast nie reguluje kwestii zwracania, czy też cofania przyznanej pomocy finansowej w tym zakresie. Jednakże ust. 2 powołanego przepisu zawiera upoważnienie ustawowe do uregulowania tych kwestii i stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468), wydanym na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, zarządził m.in., iż pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania (§ 5 ust. 1 pkt 1), zaś do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określaną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu (§ 5 ust. 2). W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy uzyskana przez L. D. pomoc finansowa jest pomocą nienależnie pobraną w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., doręczoną w dniu [...] kwietnia 2001 r., orzeczono o stwierdzeniu nieważności 4 decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy finansowej. Zgodnie z utrwalonym poglądem piśmiennictwa, jak również jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/96, Lex nr 44650). Oznacza to, że dopiero od dnia jej doręczenia stronom, prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu i władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wady, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności ustaje w tej dacie z mocą wsteczną, tzn. od dnia jej wejścia do obrotu prawnego. Skoro zatem wyeliminowano skutecznie z obrotu prawnego decyzje przyznające pomoc finansową, należy przyjąć, że została ona nienależnie pobrana i podlega w związku z tym zwrotowi, jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Ponadto zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również Komendant Główny Policji, prawidłowo określili kwotę pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, kierując się treścią § 5 ust. 2 wspominanego rozporządzenia. W pełni zasadne było uznanie, iż za dzień powstania obowiązku zwrotu pomocy finansowej należało przyjąć datę doręczenia ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznających pomoc finansową, czyli dzień [...] kwietnia 2001 r. Przyjęta do wyliczenia przedmiotowej kwoty stawka [...] zł została określona w § 4 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. Nr 76, poz. 709), które w dacie orzekania przez organ I instancji obowiązywało, zaś uchylone zostało dopiero z dniem 1 grudnia 2001 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia art. 156 § 2 w związku z § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż jest on całkowicie bezzasadny. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej zakończone zaskarżoną decyzją było bowiem postępowaniem administracyjnym toczącym się w zwykłym trybie, a nie w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zarzut skarżącej odnosi się do postępowania nadzwyczajnego, które nie jest przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie. W związku z tym również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 kpa. Za całkowicie chybiony należy uznać ponadto zarzut naruszenia art. 15 kpa, bowiem z akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej wymieniony przez skarżącą L. G. wydał jedynie zaskarżoną decyzję z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś utrzymaną w mocy decyzję w tej sprawie podpisał z upoważnienia Komendanta Głównego Policji Z. C. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.