II SA/Wa 823/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającą przyznania Z. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. Z. R. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku zainteresowany podniósł, że jest całkowicie niezdolny do pracy z powodu [...] choroby [...], której zaawansowany przebieg stwierdzono już w 2008 r. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania Z. R. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 52 lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 1 miesiąc i 5 dni. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udowodnił tylko 3 lata, 2 miesiące i 2 dni tych okresów. W latach 1992 – 1996, 1999 – 2005 oraz 2008 – 2010 zainteresowany nie wykonywał zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu społecznemu. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w ww. okresach nie orzeczono wobec Z. R. całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały więc w powyższych przerwach obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Z. R. podniósł, iż [...] i z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Obecnie pozostaje bez środków do życia i jest zmuszony ubiegać się o rentę w drodze wyjątku. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwości przyznania świadczenia. Z akt sprawy nie wynikały zaś szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Organ wskazał, iż w 10-leciu przypadającym przed powstaniem częściowej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – wnioskodawca udowodnił 3 lata, 2 miesiące i 2 dni okresów składkowych. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Ponadto z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż w okresach od 1 grudnia 1992 r. do 31 lipca 1996 r., od 28 czerwca 1999 r. do 16 października 2005 r. i od 12 października 2008 r. do 28 marca 2010 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy zainteresowany nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie wnioskodawcy zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wprawdzie lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2010 r. ustalił, iż zainteresowany był częściowo niezdolny do pracy od 11 sierpnia 2002 r. i całkowicie niezdolny do pracy od 28 marca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r., jednakże częściowa niezdolność do pracy w ww. okresach przerw jedynie ograniczała, a nie uniemożliwia całkowicie wnioskodawcy wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Odnosząc się do oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, w której strona podniosła, że w okresach przerw w zatrudnieniu poszukiwała pracy, organ wyjaśnił, iż sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast niemożność podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wbrew pouczeniu zawartemu w powyższej decyzji z dnia [...] października 2010 r., Z. R. wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...] uznał się niewłaściwym do rozpoznania odwołania Z. R. od decyzji Prezesa ZUS o przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi (odwołania) skarżący podniósł, iż [...] w 2002 r. Obecnie jest [...] i stan jego zdrowia nie pozwala na podjęcie zatrudnienia. Z powodu braku jakichkolwiek środków do życia nie stać go nawet na wykupienie niezbędnych leków. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia organ uzasadnił tym, że od 1 grudnia 1992 r. do 31 lipca 1996 r., od 28 czerwca 1999 r. do 16 października 2005 r. i od 12 października 2008 r. do 28 marca 2010 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznych, co spowodowało brak uprawnień do renty ustawowej. We wskazanych okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do prac, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Z powyższej argumentacji wynika, że wniosek strony o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oceniono wg wymagań odnoszących się do zwykłej renty. Prezes ZUS arbitralnie przyjął, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy skarżącego w ww. okresie, to wnioskodawca miał możliwość kontynuowania ubezpieczenia społecznego. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, że skarżący urodzony w 1958 r. legitymuje się stosunkowo dużym okresem zaliczanym do uprawnień emerytalnych (ponad 23 lata), z czego tylko 1 miesiąc i 29 dni przypada na okresy nieskładkowe. Nie można również pominąć faktu, iż w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy skarżący zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodnił 3 lata, 2 miesiące i 2 dni okresów składkowych. Zatem brakujący okres ubezpieczenia do nabycia uprawnień rentowych w trybie ustawowym wynosi 1 rok i 10 miesięcy. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od 2000 r. do 2002 r. legitymował się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, a następnie do dnia 31 marca 2005 r. zaliczony został przez Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2010 r. ustalił skarżącemu częściową niezdolność do pracy od 11 sierpnia 2002 r., a następnie całkowitą niezdolność do pracy od dnia 28 marca 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. Ostatni okres składkowy przypada od 25 stycznia 2008 r. do 21 września 2008 r., kiedy to skarżący otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Z powyższego wynika, iż podstawową przyczyną braku wymaganych okresów ubezpieczenia skarżącego był stale pogarszający się stan jego zdrowia. Słusznie organ stwierdza, iż częściowa niezdolność do pracy ogranicza, a nie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Podkreślić jednak należy, iż w niniejszej sprawie nie jest to przyczyna jedyna. Samo bezrobocie także nie usprawiedliwia braku okresów ubezpieczeniowych. Jednakże badając okoliczności faktyczne sprawy dla potrzeb ustalenia, czy w sprawie zaistniały "szczególne okoliczności" należy dokonać wnikliwej analizy wszystkich czynników, które złożyły się na pozostawanie wnioskodawcy poza zatrudnieniem. Trzeba wziąć pod uwagę chociażby stan zdrowia wnioskodawcy, jego wiek, wykształcenie, miejsce zamieszkania oceniane przez pryzmat bezrobocia strukturalnego i dostępności pracy dla osoby niepełnosprawnej (zakładów pracy chronionej, bądź ofert pracy dla osób niepełnosprawnych). W toku postępowania wyjaśniającego należy wykluczyć taką ewentualność, że nawet przy dołożeniu wymaganej staranności skarżący nie był w stanie przezwyciężyć przeszkód uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Należy dodać, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności mają w sprawie drugorzędne znaczenie. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Tych zaś powodów organ w istocie nie badał, lecz ograniczył się jedynie do ustalenia okresów pozostawania skarżącego poza zatrudnieniem w zestawieniu z datą powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego. Rozpatrując ponownie wniosek Z. R. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.