II SA/Wa 823/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Fularski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2011 r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. L. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił E. W. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż renta rodzinna nie może być przyznana, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 54 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca posiada udowodnione okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 12 lat i 10 miesięcy. W 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania w trybie zwykłym E. W. udowodnił tylko 2 lata, 5 miesięcy i 27 dni tych okresów. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1975-1977, 1989-1990 oraz 1992-2007 wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentnowymi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. W. podniósł, iż w latach 1975-1977 pracował w PKS w [...] Oddział w [...] jako [...], a od 1989 r. do 1990 r. w pogotowiu ratunkowym w [...] i w [...] jako [...]. Wskazał, iż od 1992 r. do 2001 r. również pracował, ale nie jest w stanie podać miejsca zatrudnienia z uwagi na chorobę psychiczną i luki w pamięci. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ ponowił argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wskazał, iż analiza przebiegu ubezpieczenia skarżącego prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze ogólnym, bowiem w okresach niewykonywania zatrudnienia nie była w stosunku do wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalił, iż skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2012 r. i orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r., iż skarżący jest częściowo niezdolny do pracy od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. Zdaniem organu nie istniały zatem przeciwwskazania zdrowotne, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS stwierdził, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności wykonywania zatrudnienia w okresach wymienionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa wprawdzie na organie administracji, jednak nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, iż będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. Zdaniem organu obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez skarżącego trudne warunki materialne nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przedstawił dotychczasowy przebieg zatrudnienia. W odniesieniu do spornych okresów wskazał, iż od [...] marca 2002 r. do [...] czerwca 2007 r. odbywał karę pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie przepisów: 1. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie okoliczności związanych z: - oceną stanu zdrowia psychicznego, w szczególności upośledzenia umysłowego istniejącego w okresie zdolności do wykonywania pracy, - ustaleniem sytuacji na rynku pracy w okresach niewykonywania pracy oraz zaprzestawania działalności gospodarczej, - prowadzenia własnej działalności gospodarczej, - częstością zatrudnienia w innych dziesięcioleciach pracy, aniżeli ostatnie dziesięciolecie, - przebywaniem przez skarżącego w zakładzie karnym i wykonywania tam pracy, - opinią innych instytucji państwa, np. właściwego ośrodka pomocy społecznej, a także pominięcie możliwości samodzielnego inicjowania uzyskiwania informacji w sytuacji upośledzenia umysłowego skarżącego, 2. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez: - niezasadne przyjęcie, iż nie zostały spełnione przesłanki w postaci szczególnych okoliczności do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, przez nieuwzględnienie pobytu w zakładzie karnym oraz problemów psychicznych skarżącego, a także trudnej sytuacji na rynku pracy w okresach pozostawania bez zatrudnienia, - przyjęcie, iż brak zatrudnienia pomimo zdolności do wykonywania pracy zarobkowej wyklucza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, w szczególności w przypadku istnienia w ocenianym okresie częściowej niezdolności do pracy lub przebywania w zakładzie karnym albo upośledzenia umysłowego oraz obniżonego ilorazu inteligencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają ww. przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ oparł swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez skarżącego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił kwestii związanych z długością stażu pracy skarżącego. W toku postępowania E. W. wskazywał, iż w wymienionych przez organ okresach wykonywał zatrudnienie. Podał, iż w latach 1975-1977 pracował w PKS w [...] Oddział w [...] jako [...], a od 1989 r. do 1990 r. w pogotowiu ratunkowym w [...] i w [...] jako [...]. Także w odniesieniu do przerwy występującej w latach 1992-2007 skarżący wyjaśniał, iż do 2001 r. pozostawał w zatrudnieniu jednak z uwagi na chorobę psychiczną nie jest w stanie tego udokumentować, zaś od 2002 r. do 2007 r. odbywał karę pozbawienia wolności. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów na potwierdzenie okoliczności wykonywania zatrudnienia w spornych okresach, pomimo, iż skarżący wskazywał na problemy ze zdrowiem psychicznym uniemożliwiające mu przedłożenie odpowiedniej dokumentacji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący od wielu lat objęty jest opieką psychiatryczną. Fakt ten nakładał na organ administracji publicznej obowiązek szczególnej aktywności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim podnoszonych przez stronę rozbieżności w okresach stażu ubezpieczeniowego. Dodatkowo wskazania wymaga, iż Prezes ZUS nie uwzględnił i nie dokonał analizy wpływu stanu zdrowia skarżącego na przebieg jego stażu ubezpieczeniowego, a tym samym na możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia w spornych okresach. Organ pominął bowiem fakt, iż orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od [...] marca 2005 r. do [...] maja 2006 r. Oznacza to, że skarżący miał poważne problemy zdrowotne już w 2005 r., tj. w okresie wskazywanej przez organ przerwy w zatrudnieniu. Zdaniem Sądu brak dogłębnej analizy przebiegu ubezpieczenia skarżącego oraz stanu jego zdrowia w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 1997 r., sygn. akt [...] wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie obowiązany, w oparciu o informacje pochodzące od strony, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie ustalenia rzeczywistego przebiegu zatrudnienia E. W.. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego Prezes ZUS dokona w sprawie oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).