II SA/Wa 823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. P.Z. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej za okres od [...] do [...] czerwca 2017 r., to jest za okres, w którym przyznano skarżącemu rentę z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania wezwań do zapłaty, wynikających z tej decyzji. W ocenie skarżącego, zastosowanie ochrony tymczasowej jest podyktowane niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, iż jest osobą z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu znacznym i przyznanym prawem do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Jednocześnie wskazał, iż prowadzi działalność gospodarczą, na której podjęcie otrzymał jednorazowo środki z Funduszu Pracy. Oświadczył przy tym, iż jego miesięczne dochody z tytułu działalności gospodarczej wynoszą "średnio 849,06 PLN", a nadto otrzymuje rentę w wysokości 2.114,61 zł. Następnie wyjaśnił, iż został wezwany do zapłaty kwoty 21.405,48 zł z tytułu zwrotu wypłaconego dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, zapłata takiej kwoty, ewentualnie jej egzekucja, uniemożliwi mu dalsze leczenie i prawdopodobnie będzie skutkowało znacznym pogorszeniem stanu jego zdrowia. Ponadto stwierdził, iż egzekucja pozbawi go płynności finansowej, co uniemożliwi mu bieżące spłacanie rat kredytów i opłacanie rachunków związanych z działalnością gospodarczą. W ocenie skarżącego, doprowadzi to do zabrania mu mieszkania, zaś banki wystąpią o egzekucję niespłacanych w terminie kredytów. Skarżący załączył do wniosku kopie następujących dokumentów: wezwania do zapłaty z dnia [...] października 2018 r., wezwania do zapłaty z dnia [...] listopada 2018 r., orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [..] kwietnia 2018 r. oraz decyzji o ustaleniu renty z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwane dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek strony może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, będących przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazana instytucja ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Tym samym rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wystarcza jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie zaskarżonego orzeczenia jest uzasadnione. Twierdzenia strony o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody i niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku wykonania decyzji, powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby sytuację skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 1799/11, LEX nr 965117; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć w pierwszej kolejności należy, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się zatem do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Jakkolwiek przedmiotem niniejszej sprawy, a zarazem przedmiotem wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, jest decyzja w sprawie pozbawienia Skarżącego statusu osoby bezrobotnej, zatem decyzja o charakterze negatywnym, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OZ 1604/16, zgodnie z którym, omówionej na wstępie zasady nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. także postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. o sygn. akt II OZ 859/11; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Realizując powyższe zasady Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał w sposób wyczerpujący zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący upatruje bowiem niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na następstwa ekonomiczne, jakie spowodować może wezwanie do zwrotu kwoty 21.405,48 zł, zarówno w sferze osobistej, jak i dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Na poparcie swoich obaw skarżący nie przedstawił jednak dowodów i nie udokumentował w żaden sposób zarówno tego, jak przedstawia się jego aktualna sytuacja majątkowa, jak również ewentualnego wpływu na tą sytuację wykonania zaskarżonej decyzji, co dopiero umożliwiłoby Sądowi określenie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzeń określonych w art. 63 § 1 p.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że dokumentami tego rodzaju mogą być w szczególności zeznania podatkowe, rachunki bankowe, dokumenty finansowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą czy rolniczą. Sąd podejmujący rozstrzygnięcie w tej kwestii musi mieć bowiem możliwość dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 1036/15). Zauważyć nadto należy, iż z regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że szkoda ta nie może być jakakolwiek, ale musi być znaczna. Tym samym, aby uznać za prawdopodobne spełnienie omawianej przesłanki konieczne jest zestawienie kwoty zwrotu z możliwościami płatniczymi skarżącego. W tym celu skarżący winien jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także poprzeć twierdzenia odpowiednimi dokumentami. Nie bez znaczenia dla powyższego stanowiska jest bowiem okoliczność, iż skarżący prócz świadczenia rentowego (jak twierdzi – z tytułu całkowitej niezdolności do pracy), nadal prowadzi działalność gospodarczą, a nadto powołuje się na niebezpieczeństwo "utraty płynności finansowej" oraz utrudnienia w realizacji zobowiązań z nią związanych (rachunki i kredyty). W konsekwencji, Sąd musi dysponować pełną wiedzą o sytuacji materialnej skarżącego, skoro powołuje się on na niebezpieczeństwa, których podłożem byłby obowiązek zwrotu określonej kwoty pieniężnej. Innymi słowy rzecz ujmując, Sąd musi dokonać oceny tego, czy wyegzekwowanie od Skarżącego kwoty 21.405,48 zł, narazi go na niebezpieczeństwo szkody materialnej, a jeśli tak, to czy szkoda taka byłaby znaczna dla rzeczywistego stanu majątkowego posiadania Skarżącego, bądź też, czy z uwagi na podnoszone przez niego argumenty związane z wydatkami na leczenie, poniesienie takiej kwoty w istocie spowodowałoby stan, w którym zostałby on pozbawiony możliwości leczenia. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, również twierdzenia podniesione w uzasadnieniu wniosku były niewystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, że w odniesieniu do Skarżącego wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący oprócz oświadczeń dotyczących wysokości miesięcznych dochodów, nie przedstawił w sposób wystarczający stanu swego majątkowego posiadania w zakresie nieruchomości, ruchomości o znacznej wartości, zasobów pieniężnych (oszczędności). W taki sam sposób ocenić należy oświadczone stałe miesięczne zobowiązania i wydatki, które przedstawione zostały w sposób bardzo ogólny. Dodać przy tym należy, iż zobowiązania Skarżącego o charakterze prywatnym (kredyty), jak również koszty prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą zostać uznane za mające charakter priorytetowy przed dochodzonym przez organ zwrotem wypłaconego dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. o sygn. akt I OZ 744/14). Odnosząc się z kolei do obawy związanej z egzekucją z majątku skarżącego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zwykło się zauważać, iż przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, lecz wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania nie służy bowiem zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienia NSA: z dnia 28 lipca 2009 r. o sygn. akt I FSK 450/09; z dnia 6 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II FSK 2247/14). Pamiętać również należy, iż faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II FZ 128/15). Samo bowiem wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywoła nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwrotu wyegzekwowanej należności wraz z odsetkami. Wskazać należy, że zgodnie z art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), organ podatkowy na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może rozłożyć zapłatę podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę na raty, a to może przyczynić się do zachowania stabilności finansowej. Z kolei w świetle art. 8-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a."), dopuszczalność prowadzenia egzekucji jest ograniczona do zakresu, w jakim nie zostanie zagrożone minimum utrzymania dłużnika i osób pozostających według ustawowego obowiązku na jego utrzymaniu. Te okoliczności prawne niewątpliwie służą ochronie strony (por. także postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 989/15). Dodatkowo zauważyć trzeba, iż nawet jeśli sytuacja materialna skarżącego – która nie została w żaden sposób udokumentowana – byłaby trudna, to w przypadku ewentualnego przystąpienia przez organ do próby egzekucji należności pieniężnej, zastosowanie znajdą właściwe przepisy u.p.e.a., które określają jakie przedmioty, kwoty i świadczenia są wyłączone spod egzekucji (zob. art. 8-10 u.p.e.a.) W takich okolicznościach nie można przyjąć, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli jego sytuacja majątkowa i uzyskiwane dochody sprawiają, że wyegzekwowanie kwoty wynikającej z decyzji będzie niedopuszczalne z uwagi na ograniczenia przewidziane w tych przepisach (por. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GZ 989/15). Natomiast, jeśli skarżący dysponuje majątkiem, który nie jest wyłączony spod egzekucji, to jak to już wyżej wskazano, instytucja wstrzymania wykonania nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, ale jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Końcowo wskazać należy, iż wniosek skarżącego w zakresie wstrzymania wykonania wezwań do zapłaty był niedopuszczalny i nie mógł zostać uwzględniony. Jak to się podnosi w orzecznictwie, czynności podejmowane w celu wyegzekwowania należności w postępowaniu egzekucyjnym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, tym bardziej zatem przedstawione przez skarżącego wezwania do zapłaty, które nie stanowią czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym czy administracyjnym. Warto przy tym przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w postanowieniu z dnia 1 października 2009 r. o sygn. akt II OZ 813/09, w sprawie dopuszczalności rozpatrywania wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd ten zauważył, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rezultacie powyższych unormowań, stwierdzić należy, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być takie postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, co do którego przepisy obowiązującego prawa wprost przewidują, że przysługuje na nie zażalenie. Tym samym sąd może podjąć orzeczenie o wstrzymaniu wykonania tylko w odniesieniu do tych postanowień. Zatem żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych, czy postępowania egzekucyjnego nie może zostać uwzględnione, albowiem nie są one objęte zakresem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, a orzeczenia w tym zakresie należą do właściwości organów egzekucyjnych, których sąd nie może zastępować. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na mocy art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji postanowienia.