II SA/Wa 824/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędziowie WSA Joanna Kube (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant Agnieszka Kolasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Urzędu Ochrony Państwa (UOP) decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymał w mocy na podstawie art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję z dnia [...] listopada 1998 r. o wymierzeniu J. F. kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 6, art. 124 ust. 1 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 5, poz. 526 ze zm.), a także § 13 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w Urzędzie Ochrony Państwa z dnia 22 września 1997 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 746). W dniu 16 listopada 2001 r. wpłynął do Szefa UOP wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego (k. 29 akt adm.). Szef ABW postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. na podstawie § 52 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwości przełożonych w tych sprawach z dnia 12 listopada 2001 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 1495 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Od powyższego orzeczenia J. F. złożył skargę do sądu administracyjnego. W wyniku jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA 1116/03 odrzucił skargę z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia. J. F. w dniu 16 października 2004 r. złożył do Szefa ABW wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Szef ABW wznowił postępowanie dyscyplinarne na podstawie 149 § 1 i 150 kpa. Szef ABW decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 28 listopada 2005 r. (k. 125 akt adm.). Następnie Szef ABW decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji Szefa UOP z dnia [...] grudnia 1998 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej z powodu braku podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymienione wyżej rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 105 § 1 kpa uchylono, a postępowanie I instancji w sprawie wznowienia postępowania dyscyplinarnego umorzono. W uzasadnieniu organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA /Wa 1780/05, stwierdził, że niedopuszczalne jest rozpatrywanie sprawy wznowienia postępowania dyscyplinarnego na gruncie kpa w sytuacji gdy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 272, poz. 2690) zawiera szczególną i wyczerpującą regulację w przedmiocie wzruszenia ostatecznych decyzji dyscyplinarnych. Szef ABW uznał za celowe wydanie orzeczenia kasacyjnego i jednocześnie umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa. Zwrócono uwagę, że wznowienie postępowania może nastąpić w trybie powołanego ostatnio rozporządzenia w wypadku ziszczenia się przesłanek wznowienia z § 48 i 49 tych przepisów. Organ wskazał, że zgodnie z § 49 postępowanie dyscyplinarne nie wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu. Upływ tego terminu stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Ma on bowiem charakter prekluzyjny, jego biegu nie przerywa żadna czynność, ani zdarzenie, nie można więc go przywrócić. Podano, że decyzja ostateczna z [...] grudnia 1998 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej doręczona została w dniu 15 grudnia 1998 r. i w tym dniu stała się prawomocna. Według organu ostateczny termin do wznowienia upłynął więc w dniu 15 grudnia 2003 r. W skardze do Sądu J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wnoszący skargę zarzucił organowi naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy ABW. Uznał, że przepisy tego rozporządzenia naruszają art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdził, że nawet przyjmując, że wymienione rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP, to nie można przyjąć, że nie został zachowany termin do wznowienia postępowania dyscyplinarnego z § 49 tego rozporządzenia, ponieważ nie upłynęło 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego do dnia złożenia wniosku o wznowienie tj. do 16 listopada 2001 r. Według skarżącego oznacza to, że organ wadliwie przyjął, że nie jest możliwe wznowienie postępowania po 15 grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art.134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Zasada trwałości decyzji administracyjnej ustanowiona w powołanym wyżej przepisie dotyczy decyzji ostatecznej i nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, nią związany (art. 110 kpa). Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 kpa stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Odstąpienie od dokonanej oceny stanu faktycznego przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Uzasadnia to zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, glosa Barbary Adamiak - OSP 1999/1/19, LEX 34520). Sąd rozpatrując skargę na decyzję ostateczną Szefa Agencji Bezpieczeństwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdził, że występuje tożsamość zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa między sprawą zakończoną zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem, a decyzją ostateczną Szefa ABW z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. Jednocześnie materiał zawarty w sprawie nie wskazuje, aby uległ zmianie stan faktyczny lub prawny. W konsekwencji obligowało to Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby poniósł on koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkuje nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.